Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 июля 2018 г. N 66-АПГ18-27 Об отказе в признании недействующим абзаца первого части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 г. N 18-ОЗ "О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 июля 2018 г. N 66-АПГ18-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Тетерина Валерия Александровича и Пономаренко Дмитрия Николаевича на решение Иркутского областного суда от 4 июня 2018 года, которым отказано в удовлетворении их административных исков к Законодательному Собранию Иркутской области о признании не действующим с момента издания абзаца первого части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года N 18-ОЗ "О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Иркутской области (постановлением от 10 марта 2011 года N 30/3-ЗС) принят Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 года N 18-ОЗ "О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области" (далее также - Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 года N 18-ОЗ, Закон Иркутской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области"). Названный закон официально опубликован в установленном порядке в газете "Областная" от 20 апреля 2011 года N 42, "Ведомостях Законодательного Собрания Иркутской области" от 11 апреля 2011 года N 30 (том 1).

Законом Иркутской области от 3 июня 2014 года N 55-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законы Иркутской области", принятым постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 21 мая 2014 года N 10/11-ЗС и официально опубликованным в установленном порядке в газете "Областная" от 4 апреля 2014 года N 60, "Ведомостях Законодательного Собрания Иркутской области" от 11 июня 2014 года N 10, в Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 года N 18-ОЗ внесены изменения.

В частности, статья 38 Закона Иркутской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области" изложена в новой редакции, в которой абзацем первым части 2 данной статьи предусмотрено, что, если в поддержку самовыдвижения кандидата, выдвижения кандидата избирательным объединением по одномандатному избирательному округу собираются подписи избирателей, то количество подписей, необходимое для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов.

Тетерин В.А., Пономаренко Д.Н. обратились в суд с административными исками к Законодательному Собранию Иркутской области о признании не действующим с момента издания абзаца первого части 2 статьи 38 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 года N 18-ОЗ "О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области".

В обоснование своих требований указали на намерение участвовать в выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области 9 сентября 2018 года и сослались на то, что оспариваемое положение не соответствует статьям 2, 9 Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статьям 9, 10, 14) и статье 3 Протокола N 1 к ней, Международному пакту о гражданских и политических правах (статьям 2 и 25); нарушает гарантированные статьями 19 (равенство всех перед законом и судом) и 32 (право быть избранным в органы государственной власти) Конституции Российской Федерации права. По мнению истцов, установленное оспариваемой нормой количество подписей избирателей, необходимое для самовыдвижения кандидата в депутаты, является непреодолимым препятствием для реализации пассивного избирательного права гражданином, выдвинутым в порядке самовыдвижения, поскольку сбор такого количества подписей требует значительных финансовых затрат. Как полагают заявители, оспариваемое положение закона является фактически установленным имущественным цензом на этапе выдвижения и регистрации кандидатов, дискриминационным условием, препятствующим реализации пассивного избирательного права социально незащищенных категорий граждан (в том числе административного истца - Тетерина В.А., являющегося инвалидом 2-й группы), что ставит в неравное положение участников избирательного процесса. Административный истец Пономаренко Д.Н. в судебном заседании дополнительно указал, что согласно пункту 1.3 Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, принятых Венецианской комиссией на 52-й сессии 18-19 октября 2002 года, выдвижение отдельных кандидатов или списков кандидатов может допускаться при условии сбора минимального числа подписей, закон не должен требовать сбора подписей более 1 процента избирателей в соответствующем округе.

Определением Иркутского областного суда от 14 мая 2018 года административные дела по административным искам Тетерина В.А. и Пономаренко Д.Н. объединены в одно производство для их совместного рассмотрения и разрешения.

В судебном заседании представитель Тетерина В.А. представил письменное ходатайство о приостановлении производства по административному делу и направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке подлежащего применению в настоящем деле нормативного правового акта (пункт 1 статьи 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") на соответствие Конституции Российской Федерации, которое поддержал административный истец Пономаренко Д.Н.; определением Иркутского областного суда от 4 июня 2018 года в удовлетворении ходатайства отказано.

Решением Иркутского областного суда от 4 июня 2018 года в удовлетворении административных исков отказано.

В апелляционных жалобах Тетерин В.А. и Пономаренко Д.Н. просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что оспариваемое законоположение принято законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции, в соответствии с установленным порядком и с соблюдением предусмотренной процедуры, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, права заявителей не нарушает.

При этом суд правильно исходил из того, что согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом правовом государстве народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; все равны перед законом и судом; граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статьи 1, 3, 19 и 32).

Этому корреспондируют положения международных правовых актов, в том числе таких, как Всеобщая декларация прав человека, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Международный пакт о гражданских и политических правах, а также Конвенция о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, согласно статьям 9 и 10 которой при подлинных выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосредственное ее осуществление; соблюдение принципа справедливых выборов должно обеспечивать создание равных правовых условий для всех участников избирательного процесса.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, предусмотрены Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Согласно статье 11 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, данный федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

В силу положений Основного Закона Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 76).

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) определено, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанным федеральным законом. Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, названным федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 и подпункт "к" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов (пункт 1 статьи 32). Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения (пункт 2 статьи 32). Необходимым условием регистрации кандидата на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти является поддержка выдвижения кандидата избирателями, наличие которой подтверждается необходимым числом подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата (пункт 1 статьи 35.1).

Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" статья 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ дополнена пунктом 1.2, в силу которого на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, составляет 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме одномандатных избирательных округов, а для регистрации кандидата, выдвинутого по многомандатному избирательному округу, - 3 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, указанного в схеме многомандатных избирательных округов, поделенного на число депутатских мандатов, но не может составлять менее 60 подписей.

При этом Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат ему, применяются нормы Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (пункт 6 статьи 1).

Судебная коллегия при таком положении не находит оснований не согласиться с суждением суда о том, что оспариваемое положение принято административным ответчиком в целях приведения регионального избирательного законодательства в соответствие с требованиями пункта 1.2 статьи 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, в частности указанной федеральной норме, а равно положениям международных правовых актов.

Судом первой инстанции обоснованно отвергнут довод административных истцов о том, что абзац первый части 2 статьи 38 Закона Иркутской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области" устанавливает непреодолимое препятствие для реализации пассивного избирательного права, с приложением расчета затрат на сбор подписей, как основанный на предположениях.

Правильным является вывод суда об отсутствии оснований полагать, что установленное оспариваемым законоположением количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидата, выдвинутого в одномандатном избирательном округе в порядке самовыдвижения на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, повлекло несоразмерное ограничение пассивного избирательного права истцов.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.

Ссылка в апелляционных жалобах на необоснованность отклонения судом ходатайства о приостановлении производства по административному делу и направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке подлежащего применению в деле Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на соответствие Конституции Российской Федерации является несостоятельной, поскольку предусмотренные процессуальным законом основания для обращения суда в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом в данном деле отсутствуют.

Также несостоятельным является суждение административных истцов о неуместности ссылки в обжалуемом решении суда на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные, в том числе в определении от 28 марта 2017 года N 714-О, по мотиву того, что жалоба, в рассмотрении которой отказано указанным определением, касалась норм права, применяемых при проведении выборов в федеральный законодательный орган государственной власти, а в настоящем административном деле предметом рассмотрения является законоположение, регламентирующее выборы в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации обладают общим характером действия, в силу чего выходят за рамки той конкретной ситуации, которая стала предметом рассмотрения в судебном органе конституционного контроля, и распространяются на все аналогичные (тождественные, сходные) ситуации (нормативные правовые акты), имеющие место в правовой практике.

Материалы дела исследованы судом полно и объективно, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом правильно, всем установленным обстоятельствам дана надлежащая оценка, нормы материального права применены верно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не установлено.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 4 июня 2018 года оставить без изменения, а апелляционные жалобы Тетерина Валерия Александровича и Пономаренко Дмитрия Николаевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.