Постановление Верховного Суда РФ от 29 июня 2018 г. N 41-АД18-14 Суд отменил принятые судебные акты о привлечении к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению и прекратил производство по делу в связи с отсутствием состава административного правонарушения

Постановление Верховного Суда РФ от 29 июня 2018 г. N 41-АД18-14

Суда Российской Федерации Меркулов В.П.,

рассмотрев жалобу главного врача государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Психоневрологический диспансер" Выгонского С.И. на вступившие в законную силу постановление от 05.07.2016 N 687, вынесенное заместителем главного государственного инспектора Ростовской области по использованию и охране земель - исполняющим обязанности заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области, решение судьи Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 14.09.2016 N 12-315/2016, решение судьи Ростовского областного суда от 21.11.2016 N 11-1193/16 и постановление заместителя председателя Ростовского областного суда от 08.06.2017 N П4а-508/2017, вынесенные в отношении государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Психоневрологический диспансер" (далее - учреждение) по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установил:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного решения следует читать как "N 11-1192/16"

постановлением от 05.07.2016 N 687, вынесенным заместителем главного государственного инспектора Ростовской области по использованию и охране земель - исполняющим обязанности заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее также - постановление должностного лица), учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 700 000 рублей.

Решением судьи Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 14.09.2016 N 12-315/2016 постановление должностного лица изменено в части назначенного административного штрафа: размер административного штрафа снижен до 350 000 рублей. В остальной части постановление должностного лица оставлено без изменения.

Решением судьи Ростовского областного суда от 21.11.2016 N 11-1193/16 и постановлением заместителя председателя Ростовского областного суда от 08.06.2017 N П4а-508/2017 постановление должностного лица и решение судьи Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 14.09.2016 N 12-315/2016 оставлены без изменения.

В поданной в Верховный Суд Российской Федерации жалобе Выгонский С.И. просит отменить названные судебные акты, вынесенные в отношении учреждения по данному делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.

Изучение материалов дела об административном правонарушении, доводов, содержащихся в жалобе, позволяет прийти к следующим выводам.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1, пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу положений статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

Частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 данной статьи.

Из материалов дела следует, что 29 июня 2016 г. на основании распоряжения и.о. заместителя руководителя Управления Росреестра по Ростовской области от 13 мая 2016 г. N Р/5208 должностным лицом указанного органа проведена плановая выездная проверка соблюдения учреждением требований земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050151:1, площадью 7010 м2, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Гайдара, 1а.

В рамках проверки установлено, что данный земельный участок является государственной собственностью Ростовской области и используется учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования, о чем 25 марта 2009 г. в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена запись о государственной регистрации права N 61-61-01/647/2008-56 (л.д. 49).

Согласно кадастровому паспорту земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, вид разрешенного использования - для эксплуатации психоневрологического диспансера (л.д. 56).

На земельном участке размещены следующие объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности Ростовской области и закрепленные за учреждением на праве оперативного управления: гараж, литер 3, площадью 90,8 м2; здание пищеблока, литер Г, площадью 95,2 м2; гараж, литер Е, площадью 67 м2; здание гаража, литер Д, площадью 54 м2; сторожка, литер Л, площадью 13 м2; административное здание, литер В, площадью 128,2 м2; здание больницы, литер А, площадью 381,3 м2, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделаны соответствующие записи регистрации (л.д. 47, 48, 50, 51, 52, 53, 54, 55).

На территории земельного участка установлена железобетонная опора, на которой размещена вышка сотовой связи и нестационарный металлический объект, ориентировочной площадью 6 м2, на котором имеется вывеска "Теле2".

Согласно письму заместителя министра Министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области (далее - Минимущество Ростовской области) от 9 июня 2016 г. N 19.6.1/1643 железобетонная опора и прилегающий фундамент находятся на балансе учреждения и приобретены учреждением за счет собственных средств.

На основании договора аренды имущества от 1 января 2016 г. N АР-Р/081-2016 железобетонная опора и прилегающий фундамент переданы учреждением в аренду ООО "Т2 Мобайл" для размещения оборудования сотовой связи (л.д. 58-59).

По результатам проверки 29 июня 2016 г. должностным лицом Управления Росреестра по Ростовской области составлен акт N 5208 и сделан вывод об использовании учреждением земельного участка для размещения оборудования сотовой связи не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным видом использования, сведения о котором указаны в государственном кадастре недвижимости (л.д. 21-23).

29 июня 2016 г. по данному факту должностным лицом Управления Росреестра по Ростовской области в отношении учреждения составлен протокол N 687 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (л.д. 14-17).

Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения учреждения постановлением должностного лица к административной ответственности, установленной данной нормой.

Судебные инстанции с выводами должностного лица и принятым им решением согласились.

Вместе с тем состоявшиеся по делу акты законными признать нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Согласно пунктам 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Зонирование территорий регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации и осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно положениям пунктов 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные, условно разрешенные и вспомогательные.

Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26 апреля 2011 г. N 87.

По сведениям Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону земельный участок с кадастровым номером 61:44:0050151:1 находится в территориальной зоне размещения объектов социальной сферы.

Градостроительный регламент данной зоны установлен статьей 38 Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону и предусматривает перечень видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков с указанием основных и вспомогательных видов разрешенного использования (установленных к основным). В соответствии с градостроительным регламентом, установленным данной нормой, к основным видам разрешенного использования отнесено, в том числе размещение учреждений здравоохранения, а также объектов связи.

Привлекая учреждение к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностное лицо и судебные инстанции пришли к выводу о том, что земельный участок фактически используется учреждением для размещения оборудования сотовой связи, то есть не по целевому назначению в соответствии с видом его разрешенного использования, который учтен в государственном кадастре недвижимости (для эксплуатации психоневрологического диспансера), за изменением вида разрешенного использования земельного участка в установленном законом порядке законный представитель учреждения в уполномоченный орган не обращался.

Должностное лицо и судебные инстанции исходили из того, что зона размещения объектов социальной сферы предусматривает возможность размещения объектов связи, однако в соответствии с пунктом 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" положения данной статьи признаны действующими до 31 декабря 2016 г. включительно) выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех возможных, а также его изменение оформляется в соответствии с названным Законом путем внесения соответствующих изменений в сведения государственного кадастра недвижимости и завершается, становится публичным, юридически значимым для третьих лиц с даты принятия органом кадастрового учета решения об осуществлении кадастрового учета этих изменений.

Однако применительно к обстоятельствам настоящего дела необходимо учитывать следующее.

Согласно материалам дела на используемом учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования земельном участке с кадастровым номером 61:44:0050151:1, расположенном по вышеуказанному адресу, размещены объекты недвижимости, которые эксплуатируются учреждением для осуществления деятельности специализированного учреждения здравоохранения - психоневрологического диспансера. Таким образом, спорный земельный участок используется в соответствии с установленным видом его разрешенного использования - для эксплуатации психоневрологического диспансера.

Оборудование сотовой связи размещено на железобетонной опоре на основании договора аренды от 1 января 2016 г. N АР-Р/081-2016, заключенного между учреждением и ООО "Т2 Мобайл".

В ходе производства по делу главный врач учреждения Выгонский С.И. и защитник учреждения Ковалева Н.Г. последовательно указывали, что железобетонная опора установлена на земельном участке как осветительная, фактически является хозяйственной постройкой, ее основное назначение - освещение территории земельного участка, объектом капитального строительства она не является. Установка на земельном участке железобетонной опоры, не относящейся к объектам капитального строительства, не изменяет целевое использование земельного участка и функционального назначения размещенных на нем зданий.

Согласно письму Минимущества Ростовской области от 9 июня 2016 г. N 19.6.1/1643 на указанном сооружении (железобетонной опоре) находится фонарь и основное его назначение - освещение территории земельного участка. Временное использование данного сооружения для размещения оборудования связи не изменяет его основного назначения и не служит основанием для изменения вида разрешенного использования земельного участка (л.д. 63-65).

В материалах дела имеются документы (в том числе фотоматериалы), из которых также усматривается, что железобетонная опора с размещенным на ней оборудованием объектом капитального строительства не является.

Из содержания названного письма Минимущества Ростовской области, акта приема-передачи товара от 1 августа 2014 г. (л.д. 87), акта осмотра установленной железобетонной опоры с прилегающим фундаментом от 11 июля 2014 г. (л.д. 90) следует, что железобетонная опора является сборно-разборной конструкцией, может быть демонтирована и перенесена без потери ее конструктивных характеристик и свойств, имеет характер временного сооружения, по своим техническим характеристикам не относится к числу объектов капитального строительства. Согласно справке Ростовского филиала ООО "Т2 Мобайл" оборудование, представляющее собой базовую станцию БС- 081, размещенное по вышеуказанному адресу, числится на счетах учета движимого имущества.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 (далее - классификатор).

Примечанием 2 к данному Приказу установлено, что содержание видов разрешенного использования, перечисленных в классификаторе, допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное.

Согласно разъяснению, приведенному в письме Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 марта 2016 г. N Д23и-1239, положения примечания 2 к названному Приказу следует понимать как дополнение к любому из видов разрешенного использования, указанного в классификаторе, если иное прямо не запрещено федеральным законом. Размещение указанных в этом примечании антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка.

Кроме того, в соответствии с позицией Минимущества Ростовской области, отраженной в вышеназванном письме от 9 июня 2016 г. N 19.6.1/1643, использование железобетонной опоры для размещения оборудования сотовой связи не является основанием для вывода об использовании учреждением земельного участка не в соответствии с установленным видом разрешенного использования, который зависит от назначения расположенных на земельном участке зданий, сооружений. Принятие Минимуществом Ростовской области решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка и внесение изменений в сведения государственного кадастра недвижимости не требуется.

Исходя из содержания примечания 2 к Приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 и разъяснений Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации, размещение такого оборудования связи на земельных участках, в видах разрешенного использования которых специально не оговорено размещение объектов связи, допустимо.

При таких обстоятельствах вывод должностного лица и судебных инстанций о наличии в деянии учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обоснованным признать нельзя.

Отсутствие состава административного правонарушения является одним из обстоятельств, при которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (пункт 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах постановление должностного лица, решение судьи Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 14.09.2016 N 12-315/2016, решение судьи Ростовского областного суда от 21.11.2016 N 11-1193/16 и постановление заместителя председателя Ростовского областного суда от 08.06.2017 N П4а-508/2017, вынесенные в отношении учреждения по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.

Производство по делу об административном правонарушении в отношении учреждения подлежит прекращению в связи с отсутствием в его действиях состава вменяемого административного правонарушения.

Изложенное в настоящем постановлении не противоречит правовому подходу, содержащемуся, в частности, в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 12.05.2017 N 31-АД17-5.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации постановил:

жалобу главного врача государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Психоневрологический диспансер" Выгонского С.И. удовлетворить.

Постановление от 05.07.2016 N 687, вынесенное заместителем главного государственного инспектора Ростовской области по использованию и охране земель - исполняющим обязанности заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области, решение судьи Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 14.09.2016 N 12-315/2016, решение судьи Ростовского областного суда от 21.11.2016 N 11-1193/16 и постановление заместителя председателя Ростовского областного суда от 08.06.2017 N П4а-508/2017, вынесенные в отношении государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Психоневрологический диспансер" по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по данному делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.П. Меркулов