Раздел I. Анализ, оценка и прогнозирование состояния подконтрольной сферы

Раздел I. Анализ, оценка и прогнозирование состояния подконтрольной сферы

1. Описание видов и типов поднадзорных субъектов (объектов)

1.1. Россельхознадзор и его территориальные органы (далее - Служба) в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений" (далее - Закон N 206-ФЗ) осуществляет государственный карантинный фитосанитарный контроль (надзор):

1) в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации за подкарантинной продукцией, ввозимой в Российскую Федерацию из иностранных государств, в том числе перемещаемой в почтовых отправлениях, в ручной клади и багаже пассажиров, членов экипажей морских судов, речных судов, воздушных судов, транспортных средств, поездных бригад, за транспортными средствами, которыми осуществляется ввоз в Российскую Федерацию подкарантинной продукции;

2) в иных местах, в которых в соответствии с законодательством Российской Федерации оборудованы пункты карантина растений, перечень которых утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области карантина растений, за подкарантинной продукцией при ее обороте на территории Российской Федерации;

3) в местах хранения и переработки подкарантинной продукции за подкарантинными объектами;

4) в указанных в пунктах 1-3 настоящей части местах за выполнением гражданами, юридическими лицами работ, связанных с подкарантинной продукцией или подкарантинными объектами.

1.2. Поднадзорными Службе субъектами являются граждане, юридические лица, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты или осуществляют производство (в том числе переработку), ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации, хранение, перевозку и реализацию подкарантинной продукции (далее - поднадзорные субъекты). Их обязанности закреплены статьей 32 Закона N 206-ФЗ.

2. Состояние подконтрольной сферы

2.1. Результаты осуществления государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора)

2.1.1. Целями деятельности Россельхознадзора в области карантина растений являются обеспечение охраны растений и территории Российской Федерации от проникновения на нее и распространения по ней карантинных объектов, предотвращение ущерба от распространения карантинных объектов.

Для достижения указанных целей в 2017 г. при ввозе подкарантинной продукции на территорию Российской Федерации территориальными управлениями Россельхознадзора проконтролировано более 13,4 млн. тонн (в 2016 году 11,5 млн. тонн) и 2,25 млрд. штук (в 2016 году 1,4 млрд. тонн) различной подкарантинной продукции, при этом было выявлено 39 видов (в 2016 году 41 вид) карантинных для Российской Федерации объектов в 4521 случаях (в 2016 году 4546 случаев) обнаружений (см. Рис. 1, Рис. 2, Рис. 3).

При ввозе на территорию Российской Федерации выявлено более 2,3 млн. тонн (в 2016 году 2,4 млн. тонн), около 805 тыс. шт. (в 2016 году - 664 тыс. шт.), зараженной карантинными объектами подкарантинной продукции (см. Рис. 4, Рис. 5).

По результатам проведенных территориальными управлениями Россельхознадзора контрольно-надзорных мероприятий в отношении ввозимой на территорию Российской Федерации выявлялась зараженная подкарантинная продукция, в отношении которой приняты следующие меры:

- обеззаражено - более 3,3 тыс. тонн, 3,2 тыс. штук (в 2016 году более 3.6 тыс. тонн, 12,8 тыс. штук), подкарантинной продукции;

- уничтожено - более 2,4 тонн и более 540 тыс. шт. (в 2016 году более 727 тонн и более 580 тыс. шт.);

- возвращено - более 3,2 тыс. тонн и 248 тыс. шт. (в 2016 году более 3.7 тыс. тонн и 47 тыс. шт.);

- направлено на переработку по технологиям, обеспечивающим лишение семян карантинных сорных растений жизнеспособности - более 2,2 млн. тонн (в 2016 году более 2,3 млн. тонн).

В пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и в местах завершения таможенных процедур должностными лицами территориальных управлений Россельхознадзора выявлено более 16,0 тысяч (в 2016 году - 15,8 тыс.) административных правонарушений в области карантина растений. Вынесено 15 720 постановлений о привлечении к административной ответственности на общую сумму более 26,1 млн. руб. (в 2016 году - 44,2 млн. руб.), взыскано около 22 млн. руб. (в 2016 году - 30,05 млн. руб.), взыскиваемость составила 84,3% (в 2016 году - 67,9%).

2.1.2. В 2017 году в рамках государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) (за исключением карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации) проведено проверок 14 507 (в 2016 году - 17 382), в том числе плановых проверок - 8 397 (в 2016 году - 8 410), внеплановых - 6 110 (в 2016 году - 8 972) (см. Рис. 6).

Выдано предписаний об устранении нарушений - 9 423 (в 2016 году - 8 427) (см. Рис. 7).

Выявлено свыше 35 тысяч нарушений законодательства в сфере карантина растений. Наложено штрафов - 47,5 млн. руб. (в 2016 - 49,6 млн. руб.), взыскано 38,8 млн. руб. (в 2016 - 43 млн. руб.), процент взыскиваемости составил - 81,7% (в 2016 году - 86,7%) (см. Рис. 8).

2.1.3. С 2016 года проводятся плановые (рейдовые) осмотры, обследования, которые являются мероприятиями по контролю, осуществляемыми без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и по итогам которых выдаются предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований. Такие осмотры способствуют профилактике правонарушений. В 2017 году проведено 6 264 осмотров (в 2016 году - 4098) (см. Рис. 9).

2.1.4. С 01.01.2017 в соответствии с ч. 5 ст. 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) применяется такая профилактическая мера как предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. В 2017 году выдано 799 таких предостережений. За первый квартал 2018 года выдано 318 предостережений, что свидетельствует об усилении профилактической работы (см. Рис. 10).

2.1.5. Ущерб (в том числе недополученный урожай), причиненный ограниченно распространенными карантинными объектами, в 2016 году составил свыше 79 870 млн. руб. Ущерб был подсчитан специалистами ФГБУ "ВНИИКР" по следующим карантинным объектам:

- азиатская хлопковая совка;

- американская белая бабочка;

- западный цветочный калифорнийский трипе;

- восточная плодожорка;

- восточная каштановая орехотворка;

- калифорнийская щитовка;

- картофельная моль;

- персиковая плодожорка;

- табачная белокрылка;

- томатная моль;

- филлоксера;

- фомопсис подсолнечника;

- бактериальный ожог плодовых культур;

- золотистая картофельная нематода;

- соевая цистообразующая нематода;

- амброзия полыннолистная;

- амброзия трехраздельная;

- паслен колючий;

- горчак ползучий;

- повилики рода Cuscuta spp.

Ущерб, причиненный указанными объектами в 2017 году, в настоящее время подсчитывается.

2.2. Состояние профилактической работы

2.2.1. Россельхознадзором и его территориальными управлениями в рамках реализации Программы в 2017 году регулярно публиковалась информация в рамках государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) в средствах массовой информации (газеты, журналы, электронные/интернет издания), размещались видеосюжеты на телевидении, осуществлялось участие представителей Службы и ее территориальных органов в форумах, совещаниях, в т.ч. освещаемых средствами массовой информации, проводилась работа с населением по вопросам соблюдения требований законодательства о карантине растений.

Количество проведенных профилактических мероприятий - 35662 (в 2016 году - 18370).

Количество субъектов, в отношении которых проведены профилактические мероприятия - 48217 (в 2016 году - 33264).

Количество профилактических мероприятий, проведенных с привлечением экспертных организаций и экспертов - 117 (в 2016 году - 99).

Информирование неопределенного круга поднадзорных субъектов о необходимости соблюдения требований законодательства в сфере карантина растений, о результатах деятельности Россельхознадзора и его территориальных управлений, основных нарушениях, а также краткий обзор изменений требований законодательства посредством (публикаций в СМИ (газеты, журналы); публикаций в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в т.ч. на официальных сайтах Россельхознадзора и его территориальных органов; выступлений на радио, телевидении, интервью) - 31487 (в 2016 году - 29322).

Количество выданных предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований - 799.

2.2.2. Также территориальными управлениями Россельхознадзора проводится работа по размещению на официальных сайтах ответов/разъяснений по часто задаваемым вопросам в сфере государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 8.2 Закона N 294-ФЗ на официальном сайте Россельхознадзора размещен Перечень правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Россельхознадзором мероприятий по государственному карантинному фитосанитарному контролю (надзору) (http://www.fsvps.ru/fsvps/laws/class/14/108).

Во исполнение пункта 2 части 2 статьи 8.2 Закона N 294-ФЗ на официальном сайте Службы размещаются разъяснения нормативных правовых актов (http://www.fsvps.ru/fsvps/ereception/faq.html).

На официальном сайте Службы публикуются сведения о проводимых публичных мероприятиях, а также о результатах правоприменительной практики (http://www.fsvps.ru/fsvps/practice/doklad.html) (пункт 3 части 2 статьи 8.2 Закона N 294-ФЗ).

Нормативно-правовые акты в сфере государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) размещены по адресу: http://fsvps.ru/fsvps/laws/class/20/65.

2.2.3. Разработан проект приказа Россельхознадзора "Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов), используемых должностными лицами территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, при проведении плановых проверок в рамках осуществления федерального государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора)", содержащий проверочные листы по следующим видам деятельности:

- подкарантинные объекты, использующие (на которых используются) технологии, обеспечивающие лишение карантинных объектов жизнеспособности, и внесенные реестр подкарантинных объектов, использующих технологии, обеспечивающие лишение карантинных объектов жизнеспособности;

- производство (посев и выращивание) подкарантинной продукции из импортного семенного и посадочного материала;

- производство (посев и выращивание), хранение и (или) реализация отечественного семенного и посадочного материала;

- производство, хранение и (или) реализация отечественного зерна;

- производство, хранение и (или) реализация подкарантинной продукции импортного происхождения, за исключением зерна, семенного и посадочного материала;

- хранение и (или) реализация импортного зерна;

- хранение и (или) реализация импортного семенного и посадочного материала.

Проект приказа одобрен Общественно-деловым советом приоритетной программы "Реформа контрольной и надзорной деятельности" и протоколом заседания проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации "Реформа контрольной и надзорной деятельности" от 09.11.2017 N 73(13) под председательством Министра Российской Федерации М.А. Абызова и в настоящее время находится в Минсельхозе России на согласовании.

2.3. Проблемы, на решение которых направлена Программа, и возможные варианты их решения

2.3.1. Наибольшее количество нарушений приходится на статью 10.3 КоАП РФ (нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза). Как правило, это нарушение обязательных требований:

- статьи 8 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений", когда хозяйствующие субъекты осуществляют ввоз в свободные от карантинных объектов зоны, вывоз из карантинных фитосанитарных зон и перевозки подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), произведенной на территории Российской Федерации, в случаях, предусмотренных правилами и нормами обеспечения карантина растений, без выданного в установленном порядке карантинного сертификата, удостоверяющего соответствие подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) требованиям правил и норм обеспечения карантина растений;

- пункта 2 части 2 статьи 32 Федерального закона от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений", когда граждане, юридические лица, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты или осуществляют производство (в том числе переработку), ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации, хранение, перевозку и реализацию подкарантинной продукции, не соблюдают требование о немедленном извещении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений, о доставке подкарантинной продукции, подкарантинных объектов.

По статье 10.2 КоАП РФ наибольшее количество нарушений составляет нарушение пункта 3.1 Положения о порядке осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на таможенной границе Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 N 318 "Об обеспечении карантина растений в Евразийском экономическом союзе", согласно которому подкарантинная продукция высокого фитосанитарного риска ввозится на таможенную территорию Евразийского экономического союза в сопровождении фитосанитарного сертификата на ввозимую партию указанной продукции.

Большинство нарушений по статье 10.1 КоАП РФ составляют нарушения обязательных требований Правил проведения карантинных фитосанитарных обследований, утвержденных приказом Минсельхоза России от 22.04.2009 N 160, а именно непроведение систематических карантинных фитосанитарных обследований, отсутствие утвержденного владельцами подкарантинных объектов плана проведения таких обследований и распорядительного документа о назначении ответственного за проведение таких обследований.

Одной из причин допущения большого количества нарушений является низкий размер административного штрафа по всем вышеуказанных статьям КоАП РФ, который на граждан не превышает пятисот рублей, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - одной тысячи рублей, а на юридических лиц - десяти тысяч рублей. Причиной большого количества нарушений по статье 10.3 КоАП РФ является также нежелание хозяйствующих субъектов платить за проведение исследований для получения заключения о карантинном фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции, предусмотренного подпунктом 2 пункта 8.3 Порядка выдачи фитосанитарного сертификата, реэкспортного фитосанитарного сертификата, карантинного сертификата, утвержденного приказом Минсельхоза России от 13.07.2016 N 293.

2.3.2. По итогам 2016-2017 гг. наблюдается следующая динамика изменения площадей, занятых карантинными объектами:

- 2016 году были выявлены новые очаги и установлены новые карантинные фитосанитарные зоны по 25 карантинным объектам (площадь свыше 917 тыс. га). Упразднены зоны по 21 карантинному объекту (площадь упраздненных зон составила свыше 90 млн. га);

- в 2017 году были выявлены новые очаги и установлены новые карантинные фитосанитарные зоны по 20 карантинным объектам (площадь свыше 1 млн. га). Упразднены зоны по 28 карантинным объектам (площадь упраздненных зон составила свыше 6 млн. га).

2.3.3. Основными причинами большей части нарушений требований законодательства Российской Федерации в сфере карантина растений, выявляемых Россельхознадзором, являются:

1) незнание поднадзорными субъектами законодательства Российской Федерации в сфере карантина растений, а также нежелание недобросовестных хозяйствующих субъектов платить за проведение исследований в тех случаях, когда такие исследования необходимы;

2) недостаточная жесткость мер административного наказания, предусмотренных законодательством (размер административного штрафа по статьям 10.1-10.3 КоАП РФ не превышает на граждан пятисот рублей, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - одной тысячи рублей, а на юридических лиц - десяти тысяч рублей.;

3) недостаточная урегулированность нормативных правовых актов в сфере карантина растений;

4) недостаточное знание инспекторским составом законодательства Российской Федерации в сфере государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора).

Возможными вариантами их решения могут быть соответственно:

1) активное проведение Россельхознадзором и его территориальными органами работы по разъяснению поднадзорным субъектам обязательных требований в сфере карантина растений и последствий их неисполнения;

2) внесение в Минсельхоз России предложения о необходимости усиления административной ответственности за нарушения в сфере карантина растений;

3) внесение в Минсельхоз России предложений о необходимости разработки и принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации норм Федерального закона "О карантине растений" и устраняющих правовые пробелы и двоякость толкования отдельных норм;

4) проведение дополнительных занятий с инспекторским составом, в том числе путем направления в центры дополнительного образования и повышения квалификации.