Раздел I. Анализ и оценка состоянии подконтрольной сферы

Раздел I. Анализ и оценка состоянии подконтрольной сферы

Описание видов и типов поднадзорных субъектов (объектов)

Россельхознадзор осуществляет государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий в пределах своей компетенции, в том числе за соблюдением требований к качеству и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна при осуществлении их закупок для государственных нужд, ввозе (вывозе) на территорию Таможенного союза, а также при поставке (закладке) зерна и крупы в государственный резерв, их хранении в составе государственного резерва и транспортировке в соответствии с Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 02.07.2013 N 553 "Об уполномоченных органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности зерна" Россельхознадзор является уполномоченным органом Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований указанного технического регламента в отношении зерна, приобретаемого не для личных нужд потребителей, а также в отношении связанных с требованиями к зерну процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Поднадзорными Россельхознадзору объектами являются:

- производители (поставщики), государственные заказчики (общеобразовательные и дошкольные образовательные учреждения, образовательные учреждения с круглосуточным пребыванием обучающихся, больницы, исправительные учреждения и т.п.);

- предприятия-хранители зерна федерального интервенционного фонда;

- предприятия-хранители зерна и крупы государственного резерва;

- объекты, где осуществляется хранение зерна (элеваторы, зернохранилища и т.п.);

- объекты, где осуществляется выращивание зерновых культур.

Поднадзорными субъектами являются правообладатели вышеуказанных объектов (юридические лица и индивидуальные предприниматели), а также участники внешнеэкономической деятельности, осуществляющие экспортно-импортные операции с зерном и продуктами его переработки.

Состояние подконтрольной сферы

В рамках установленной компетенции Россельхознадзор осуществляет деятельность с целью предупреждения, выявления и пресечения нарушений подконтрольными субъектами требований, установленных российским и международным законодательством в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности подконтрольных субъектов, состояния используемых ими подконтрольных объектов. Кроме того, работа Россельхознадзора направлена на обеспечение соблюдения экспортерами карантинных фитосанитарных требований, а также требований в сфере качества и безопасности, предъявляемых странами-импортерами к российскому зерну и продуктам его переработки.

По итогам работы за 2017 год проведено 6 399 плановых проверок (на уровне 2016 года).

Средняя нагрузка по числу плановых проверок на одного инспектора в месяц составила 2 проверки, в год - 20 проверок.

Количество запланированных проверок на 2018 год снижено на 17% по сравнению с 2017 годом (2018 год - 5 550 проверок, 2017 год - 6 674 проверки).

Внеплановых проверок проведено 1 862 (снижение в 8 раз по сравнению с 2016 годом) в соответствии со следующими основаниями:

- по обращениям (жалобам) граждан, организаций - 149;

- по проверке исполнения ранее выданных предписаний - 1 124;

- по поручениям Правительства Российской Федерации - 266;

- по требованиям органов прокуратуры - 25;

- по иным обстоятельствам - 298.

Стоит отметить, что в 2017 году вышеуказанные внеплановые проверки по поручению Правительства Российской Федерации в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих хранение зерна, проводились с применением риск-ориентированного подхода. В число предприятий, подлежащих проверке, были включены те организации, у которых по итогам контрольно-надзорных мероприятий, проведенных в 2015-2016 гг., были выявлены нарушения обязательных требований в сфере качества и безопасности зерна, а также карантинных фитосанитарных требований. Кроме того, учитывая необходимость неукоснительного соблюдения требований стран-импортеров в условиях рекордного урожая российского зерна, были проверены портовые элеваторы.

По иным основаниям проведено 35 209 контрольно-надзорных мероприятий, в том числе:

- при закладке (поставке), хранении зерна и крупы в госрезерве - 298;

- при перевозке зерна и продуктов его переработки по территории Российской Федерации - 6 117;

- при ввозе/вывозе зерна и продуктов его переработки - 27 722;

- по иным обстоятельствам - 1 072.

При проведении контрольно-надзорных мероприятий должностными лицами территориальных управлений Россельхознадзора установлено 6 666 нарушений (снижение на 3% по сравнению с 2016 годом). Более 50% нарушений выявлено при проведении плановых проверок.

Более половины установленных нарушений связаны с несоблюдением хозяйствующими субъектами правил хранения зерна и продуктов его переработки.

Так, самыми распространенными нарушениями среди них при проведении проверок элеваторов и зернохранилищ являются: разрушение кровли и остекления, проникновение грунтовых вод в подсилосные этажи из-за несовершенства дренажной системы, отсутствие контроля за условиями хранения зерна, захламленность и запыленность помещений, неудовлетворительное состояние стен, выбоины на полу, хранение посторонних предметов совместно с зерном. Неудовлетворительные условия хранения не обеспечивают безопасность зерна и сохранность его потребительских свойств: происходит прорастание и самосогревание зерна, загрязнение и заражение его вредителями хлебных запасов, изменение органолептических свойств зерна и т.д. Все это приводит к тому, что такое зерно становится непригодным для использования в пищевых целях.

Кроме того, при проведении проверок государственных бюджетных учреждений (государственных заказчиков) выявляются многочисленные нарушения при закупках крупы для государственных нужд: несоблюдение технических и санитарных требований к складскому помещению, где хранятся крупы; несоответствие крупы требованиям нормативных документов (по влажности, металломагнитной примеси, зараженности и загрязненности вредителями и т.д.); отсутствие деклараций о соответствии маркировочных ярлыков; наличие на хранении крупы с истекшим сроком годности и т.д.

При проведении контрольно-надзорных мероприятий при экспортно-импортных операциях также выявляются многочисленные нарушения.

Так, например, при ввозе в Российскую Федерацию сотрудники территориальных управлений выявляют зерновую продукцию, не соответствующую требованиям технических регламентов Таможенного союза, нормативных документов, принятых в России. После экспертизы такой продукции принимается решение о возможности ее дальнейшего использования (возврат поставщику, уничтожение, использование в пищевые цели после подработки). При выявлении нарушений карантинных фитосанитарных требований может проводиться обеззараживание, возврат в страну отправления или переработка.

С целью устранения выявленных нарушений обязательных требований должностными лицами территориальных управлений осуществлялась выдача предписаний - 2 685 в 2017 году (на уровне 2016 года). Из них в течение 2017 года было исполнено 2 331 (87%).

Кроме того, территориальными управлениями за отчетный год вынесено 342 предупреждения лицам, являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенные правонарушения.

Сумма наложенных территориальными управлениями административных штрафов за 2017 год составила 32,4 млн. рублей.

При выявлении случаев недостоверного декларирования соответствия зерновой продукции требованиям технических регламентов за отчетный период выдаются предписания о приостановлении или прекращении действия деклараций (472; из них 440 - при обращении на внутреннем рынке; 32 - при ввозе на территорию России). По всем случаям в Росаккредитацию были направлены обращения для приостановления или прекращения действия деклараций о соответствии. По результатам рассмотрения указанных обращений из Единого реестра деклараций о соответствии было исключено 407 деклараций.

Состояние профилактической работы

Во исполнение статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" приказом Россельхознадзора от 15.05.2017 N 442 утверждена Программа профилактики нарушений обязательных требований в сфере государственного надзора за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки на 2017 год (далее - Программа).

В рамках реализации Программы Россельхознадзором проведено значительное количество профилактических мероприятий. Приведенная диаграмма наглядно показывает положительную динамику количества таких мероприятий по сравнению с 2016 годом.

При поступлении в территориальные управления сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям было объявлено 450 предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.

Также ежеквартально и в целом за 2017 год проводился анализ правоприменительной практики, в том числе в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, с последующим размещением соответствующих докладов на официальном сайте Россельхознадзора.

Приказом Россельхознадзора от 07.10.2016 N 744 утвержден Перечень правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Россельхознадзором мероприятий по государственному контролю (надзору), в том числе в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки. Указанный перечень размещен на официальном сайте Россельхознадзора.

Благодаря проведенной профилактической работе в 2017 году наблюдается уменьшение количества выявленных нарушений обязательных требований.

Однако, несмотря на значительный объем проведенной профилактической работы, указанное уменьшение очень незначительное - всего 3%. Это связано, в первую очередь, с отсутствием у хозяйствующих субъектов четкого понимания последствий несоблюдения ими обязательных требований в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки. В связи с этим, необходимо усилить просветительскую деятельность в указанном направлении. У хозяйствующих субъектов должно сложиться объективное представление о недопустимости халатного отношения к процессам производства, хранения, переработки, перевозки зерновой продукции. Прежде всего следует понимать, что пренебрежение соблюдением обязательных требований приводит к убыткам самих хозяйствующих субъектов. К примеру, после хранения зерна в несоответствующих условиях оно теряет свои потребительские свойства и обесценивается. Крупа, закупленная с нарушениями, может быть уничтожена.

Вместе с тем, соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований затрудняется отсутствием полноценной законодательной базы в области обеспечения качества и безопасности зерна.

В связи с внесением ряда изменений в законодательные акты Российской Федерации в 2011 году признан утратившим силу Федеральный закон от 05.12.1998 N 183-ФЗ "О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки". Из Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4973-1 "О зерне" исключена глава VI, устанавливающая государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки.

Действующий Закон Российской Федерации от 14.05.1993 N 4973-1 "О зерне" не регламентирует в полном объеме направления деятельности в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки и не устанавливает правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) за качеством и безопасностью в сфере оборота зерна и продуктов его переработки.

Россельхознадзором был разработан и направлен в Минсельхоз России проект федерального закона "О зерне и продуктах его переработки", предусматривающий правовой механизм регулирования отношений в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки, в том числе:

- требования к организации деятельности в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки;

- правовые основы функционирования системы государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности при производстве и обращении зерна и продуктов его переработки;

- полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также основных прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки;

- обеспечение количественно-качественного учета зерна и продуктов его переработки в Российской Федерации и государственное подтверждение их качества при экспортно-импортных операциях, при поставке (закладке) и хранении в государственные фонды;

- мониторинг качества и безопасности зерна нового урожая;

- государственную поддержку в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки.

Однако, в настоящее время Правительством Российской Федерации по инициативе Минсельхоза России принятие законопроекта признано нецелесообразным.

Кроме того, в Российской Федерации отсутствуют:

- нормативный правовой акт, регламентирующий порядок осуществления государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки;

- нормативный правовой акт, регламентирующий порядок осуществления государственного контроля (надзора) за качеством и безопасностью российского зерна, предназначенного на экспорт;

- нормативный правовой акт устанавливающий порядок государственного контроля (надзора) за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки при ввозе (вывозе), перевозке по территории Российской Федерации, реализации и утилизации.

Также одним из острых проблемных вопросов как для хозяйствующих субъектов, так и для проверяющих лиц является то, что все основные реализующиеся нормативные акты по порядку учета зерна и продуктов его переработки и отраслевые формы учетных документов хлебоприемных и зерноперерабатывающих предприятий утверждены ещё приказом Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ от 08.04.2002 N 29 "Об утверждении Порядка учета зерна и продуктов его переработки", которая была упразднена постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 708 "Об упразднении Государственной хлебной инспекции при Правительстве Российской Федерации".

Сельхозтоваропроизводители, занятые производством, хранением и переработкой зерна, до сих пор руководствуются потерявшими актуальность нормативными документами.

Таким образом, на сегодняшний день продолжают действовать отчетные формы документов, которые были приняты фактически 16 лет назад. Несмотря на то, что такие документы регламентируют надлежащие правила, необходимые для сохранения и обеспечения качества зерна и продуктов его переработки, за обозначенный период времени уже принято множество новых нормативно-правовых актов, в том числе и международных, регламентирующих деятельность отрасли.

В связи с изложенным, Россельхознадзор неоднократно выступал с инициативой по актуализации указанных документов. Документы, нуждающиеся в актуализации, необходимы для обеспечения хранения, переработки и учета зерна на соответствующих предприятиях, регламентируют надлежащие правила для обеспечения безопасности и качества продукции и недопущении её порчи.

Проблемы, на решение которых направлена Программа

1. Недостаточное знание хозяйствующими субъектами требований международного и российского законодательства в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, а также отсутствие представления у хозяйствующих субъектов о последствиях нарушения обязательных требований.

Решением данных проблем является активное освещение Россельхознадзором обязательных требований в прессе, сети Интернет, на радио и телевидении, разъяснительная работа с гражданами и организациями, выдача предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований, освещение последствий их несоблюдения.

2. Отсутствие у хозяйствующих субъектов необходимых знаний в части карантинных сорных растений, характерных для зерновых культур.

С целью принятия мер, направленных на недопущение распространения карантинных объектов и исполнения комплекса мероприятий по ликвидации их популяций, необходимо регулярно проводить работу с уполномоченными должностными лицами субъектов Российской Федерации, в частности, предлагать проекты планов по организации исполнения комплекса мер по локализации очагов, ликвидации популяций, а также профилактике появления карантинных сорных растений. В свою очередь, уполномоченные должностные лица субъектов должны организовать соответствующую работу (например, через средства массовой информации, путем проведения обучающих семинаров и совещаний) с хозяйствующими субъектами с целью просвещения их по вопросам карантина растений и активизации их деятельности в данном направлении.

3. Недостаточная осведомленность хозяйствующих субъектов, осуществляющих отправку зерновой продукции на экспорт, в вопросах требований стран-импортеров в сфере качества и безопасности зерна, а также карантинных фитосанитарных требований.

Решением этой проблемы является своевременное размещение Центральным аппаратом Россельхознадзора на официальном сайте Службы актуальных требований стран-импортеров российского зерна, а также

Таким образом, на сегодняшний день продолжают действовать отчетные формы документов, которые были приняты фактически 16 лет назад. Несмотря на то, что такие документы регламентируют надлежащие правила, необходимые для сохранения и обеспечения качества зерна и продуктов его переработки, за обозначенный период времени уже принято множество новых нормативно-правовых актов, в том числе и международных, регламентирующих деятельность отрасли.

В связи с изложенным, Россельхознадзор неоднократно выступал с инициативой по актуализации указанных документов. Документы, нуждающиеся в актуализации, необходимы для обеспечения хранения, переработки и учета зерна на соответствующих предприятиях, регламентируют надлежащие правила для обеспечения безопасности и качества продукции и недопущении её порчи.

Проблемы, на решение которых направлена Программа

1. Недостаточное знание хозяйствующими субъектами требований международного и российского законодательства в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, а также отсутствие представления у хозяйствующих субъектов о последствиях нарушения обязательных требований.

Решением данных проблем является активное освещение Россельхознадзором обязательных требований в прессе, сети Интернет, на радио и телевидении, разъяснительная работа с гражданами и организациями, выдача предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований, освещение последствий их несоблюдения.

2. Отсутствие у хозяйствующих субъектов необходимых знаний в части карантинных сорных растений, характерных для зерновых культур.

С целью принятия мер, направленных на недопущение распространения карантинных объектов и исполнения комплекса мероприятий по ликвидации их популяций, необходимо регулярно проводить работу с уполномоченными должностными лицами субъектов Российской Федерации, в частности, предлагать проекты планов по организации исполнения комплекса мер по локализации очагов, ликвидации популяций, а также профилактике появления карантинных сорных растений. В свою очередь, уполномоченные должностные лица субъектов должны организовать соответствующую работу (например, через средства массовой информации, путем проведения обучающих семинаров и совещаний) с хозяйствующими субъектами с целью просвещения их по вопросам карантина растений и активизации их деятельности в данном направлении.

3. Недостаточная осведомленность хозяйствующих субъектов, осуществляющих отправку зерновой продукции на экспорт, в вопросах требований стран-импортеров в сфере качества и безопасности зерна, а также карантинных фитосанитарных требований.

Решением этой проблемы является своевременное размещение Центральным аппаратом Россельхознадзора на официальном сайте Службы актуальных требований стран-импортеров российского зерна, а также проведение территориальными управлениями мероприятий (совещаний, видеоконференций) с экспортерами с целью разъяснения им требований стран.