Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 47-АПГ18-2 Решение суда об удовлетворении иска об оспаривании отдельных положений Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета организациям, осуществляющим деятельность в сфере кинообслуживания и кинопроката на территории Оренбургской области, утв. постановлением правительства Оренбургской области от 18 июня 2008 г. N 237-п, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 47-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 14 марта 2018 года, которым частично удовлетворен административный иск заместителя прокурора Оренбургской области об оспаривании отдельных положений Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета организациям, осуществляющим деятельность в сфере кинообслуживания и кинопроката на территории Оренбургской области, утверждённого постановлением правительства Оренбургской области от 18 июня 2008 года N 237-п.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей правительства Оренбургской области Макаровой О.А.и Евдокимовой Т.Н., являющейся также представителем губернатора Оренбургской области, поддержавших доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

18 июня 2008 года правительством Оренбургской области издано постановление N 237-п, пунктом 1 которого утвержден Порядок предоставления субсидий за счет средств областного бюджета организациям, осуществляющим деятельность в сфере кинообслуживания и кинопроката на территории Оренбургской области (далее - Порядок предоставления субсидий).

Согласно пункту 1 Порядка предоставления субсидий настоящий Порядок устанавливает цели, условия и механизм предоставления субсидии из областного бюджета организациям, осуществляющим деятельность в сфере кинообслуживания и кинопроката на территории Оренбургской области (далее - субсидия).

На основании абзаца первого пункта 2 Порядка предоставления субсидий главным распорядителем средств областного бюджета, осуществляющим предоставление субсидии в соответствии с настоящим Порядком, является министерство культуры и внешних связей Оренбургской области (далее - министерство).

В соответствии с абзацем первым пункта 3 Порядка предоставления субсидий право на получение субсидии имеют организации, осуществляющие деятельность в сфере кинообслуживания и кинопроката на территории Оренбургской области (далее - организации).

Согласно пункту 5 Порядка предоставления субсидий субсидия в текущем финансовом году предоставляется организациям по итогам конкурса на право получения субсидии, проведенного конкурсной комиссией (далее - конкурс).

Организатором проведения конкурса является министерство, которое утверждает персональный состав конкурсной комиссии и положение о конкурсной комиссии приказом министерства (пункт 6 Порядка предоставления субсидий).

На основании положений пункта 7 Порядка предоставления субсидий министерство: обеспечивает работу конкурсной комиссии; устанавливает сроки начала и окончания приема заявок на участие в конкурсе (далее - заявка); объявляет конкурс; размещает информацию о проведении конкурса на официальном сайте министерства (minkult.orb.ru) в сети Интернет (далее - сайт министерства); консультирует по вопросам подготовки заявок; осуществляет прием заявок; запрашивает информацию, необходимую конкурсной комиссии; обеспечивает сохранность заявок; в соответствии с решением конкурсной комиссии распределяет субсидию между организациями, победившими в конкурсе (абзац десятый); обеспечивает заключение с организациями, победившими в конкурсе, соглашения о предоставлении субсидии (далее - соглашение); принимает и проверяет отчеты, представленные организациями; осуществляет перечисление субсидии организациям, победившим в конкурсе, в соответствии с соглашением; осуществляет контроль за соблюдением организациями целей, условий и порядка предоставления субсидии.

Согласно положениям пункта 22 Порядка предоставления субсидий субсидия предоставляется при условии соответствия организации на первое число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения, следующим требованиям:

отсутствие неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации;

отсутствие просроченной задолженности по возврату в областной бюджет субсидий, бюджетных инвестиций, предоставленных в том числе в соответствии с иными правовыми актами Оренбургской области, и иной просроченной задолженности перед областным бюджетом;

организации не должны находиться в процессе реорганизации, ликвидации, банкротства;

организации не должны являться иностранными юридическими лицами, а также российскими юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля участия иностранных юридических лиц, местом регистрации которых является государство или территория, включенные в утверждаемый Министерством финансов Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении таких юридических лиц, в совокупности превышает 50 процентов;

организации не должны получать средства из областного бюджета на основании иных нормативных правовых актов Оренбургской области на цели, указанные в пункте 1 настоящего Порядка.

Положениями пункта 26 Порядка предоставления субсидий закреплено, что основаниями для отказа организации в предоставлении субсидии являются:

а) представление заявки не в полном объеме, предусмотренном пунктом 9 настоящего Порядка;

б) наличие недостоверной информации в представленной заявке;

в) несоответствие организации требованиям, предусмотренным пунктами 3, 23 настоящего Порядка;

г) отсутствие лимитов бюджетных обязательств;

д) несоответствие организации критериям конкурсного отбора, указанным в пункте 17 настоящего Порядка.

В соответствии с абзацами первым и вторым пункта 27 Порядка предоставления субсидий результаты конкурса оформляются решением о предоставлении субсидии или об отказе в предоставлении субсидии, которое принимается большинством голосов членов конкурсной комиссии, присутствующих на заседании комиссии.

По результатам конкурса комиссия утверждает перечень организаций, которым предоставляется субсидия (далее - перечень), и размер субсидии, рассчитанный в соответствии с пунктом 21 настоящего Порядка.

Согласно пункту 28 Порядка предоставления субсидий министерство в течение 5 рабочих дней со дня принятия комиссией решения об отказе в предоставлении субсидии письменно уведомляет организации об отказе в предоставлении субсидии с указанием причин отказа.

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании отдельных положений Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета организациям, осуществляющим деятельность в сфере кинообслуживания и кинопроката на территории Оренбургской области не действующими со дня вступления решения суда об этом в законную силу, а именно:

абзаца десятого пункта 7, пунктов 27 и 28 Порядка в части наделения создаваемой министерством культуры и внешних связей Оренбургской области конкурсной комиссии полномочием по принятию решения о предоставлении субсидии;

пункта 22 Порядка в той мере, в которой он не предусматривает отсутствие у получателя субсидии задолженности по страховым взносам, пеням, штрафам, процентам, подлежащим уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

пункта 26 Порядка в той мере, в которой он не предусматривает такого обязательного основания к отказу в предоставлении субсидии как несоответствие представленных получателем субсидии документов установленным требованиям.

В обоснование своих требований заместитель прокурора ссылался на противоречие оспариваемых норм положениям бюджетного законодательства Российской Федерации, общим требованиям к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887, на содержание в них коррупциогенных факторов, а также на их несоответствие требованиям правовой определенности.

По мнению заявителя, наличие в оспариваемом нормативном правовом акте, регламентирующем процедуру предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, коррупциогенных факторов, а также норм, не отвечающих требованиям федерального законодательства, влечет ущемление интересов Российской Федерации, так как может повлечь злоупотребления со стороны должностных лиц, ответственных за распределение бюджетных средств, а также нарушения законных прав и интересов лиц, претендующих на получение субсидий, в отношении которых не имеющей законных полномочий конкурсной комиссией принимаются решения о предоставлении субсидий либо об отказе в их предоставлении.

Как полагал заявитель, наделение конкурсной комиссии, не входящей в систему органов власти, полномочиями по принятию решений, носящих обязательный характер для министерства, являющегося главным распорядителем средств областного бюджета, не только нарушает требования бюджетного законодательства, но и фактически снимает с главного распорядителя бюджетных средств ответственность за факты необоснованного предоставления субсидий, нарушения условий их предоставления.

Решением Оренбургского областного суда от 14 марта 2018 года административный иск удовлетворен частично.

Суд первой инстанции признал не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие нормы оспариваемого Порядка предоставления субсидий:

абзац десятый пункта 7, пункты 27 и 28 Порядка в части наделения созданной министерством культуры и внешних связей Оренбургской области конкурсной комиссии полномочием по принятию решения о предоставлении субсидий;

пункт 22 Порядка в части отсутствия основания для отказа в предоставлении субсидий в виде наличия у участника конкурса задолженности по уплате страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В удовлетворении административного иска в остальной части суд первой инстанции отказал.

В апелляционной жалобе правительство Оренбургской области просит решение суда в части удовлетворенных требований отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска полностью.

Против удовлетворения апелляционной жалобы участвующим в административном деле прокурором представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Подпунктом 2 пункта 2 и пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6-8 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются: из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

На основании предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий правительством Оренбургской области 18 июня 2008 года издано постановление N 237-п, пунктом 1 которого утвержден Порядок предоставления субсидий за счет средств областного бюджета организациям, осуществляющим деятельность в сфере кинообслуживания и кинопроката на территории Оренбургской области, отдельные положения которого оспариваются заместителем прокурора Оренбургской области по настоящему административному делу.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий правительства Оренбургской области, с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие данного акта.

Проверяя доводы административного истца о противоречии оспариваемого Порядка предоставления субсидий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к следующим выводам.

Признавая недействующими абзац десятый пункта 7, пункты 27 и 28 оспариваемого Порядка предоставления субсидий в части наделения созданной министерством культуры и внешних связей Оренбургской области конкурсной комиссии полномочием по принятию решения о предоставлении субсидий, суд первой инстанции правильно руководствовался действующим федеральным законодательством.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 17 этого же федерального закона в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 42 Устава Оренбургской области закреплено, что в Оренбургской области устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области - Правительством Оренбургской области.

5 июля 2010 года указом губернатора Оренбургской области N 128-ук утверждена структура органов исполнительной власти Оренбургской области, в которую включено министерство культуры и внешних связей Оренбургской области.

Между тем из содержания оспариваемых абзаца десятого пункта 7, пунктов 27 и 28 Порядка предоставления субсидий следует, что решение о предоставлении субсидий принимает конкурсная комиссия, положение о которой и ее состав утверждается министерством; при этом названная комиссия в структуру органов исполнительной власти Оренбургской области не входит, органом исполнительной власти Оренбургской области не является.

Таким образом, конкурсная комиссия не может наделяться полномочием по принятию носящих обязательный характер решений о предоставлении субсидий вместо органа, являющегося распорядителем средств областного бюджета, по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к компетенции органов исполнительной власти Оренбургской области, как субъекта Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о том, что полномочия главного распорядителя конкурсной комиссии не передавались, а ее деятельность - это ничто иное, как способ коллегиального принятия решения министерством, что соответствует аналогичному порядку работы конкурсной комиссии, изложенному в Порядке конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 февраля 2015 года N 105, не могут быть приняты во внимание, так как к отношениям, регулируемым оспариваемым Порядком предоставления субсидий, применяются нормы статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а к отношениям, регулируемым названным Порядком конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, применяются положения статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку речь идет о предоставлении субсидий между бюджетами различных уровней.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции закономерно признал заявленные административным истцом требования о признании не действующими со дня вступления решения в законную силу абзаца десятого пункта 7, пунктов 27 и 28 оспариваемого Порядка предоставления субсидий в части наделения создаваемой министерством культуры и внешних связей Оренбургской области конкурсной комиссии полномочием по принятию решения о предоставлении субсидий.

Удовлетворяя административный иск в части признания не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 22 оспариваемого Порядка предоставления субсидий, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данное положение противоречит абзацу второму подпункта "е" пункта 4 общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, согласно которому при определении условий и порядка предоставления субсидий указываются требования, которым должны соответствовать получатели субсидии на первое число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения (либо принятие решения о предоставлении субсидии, если правовым актом, регулирующим предоставление субсидий в порядке возмещения затрат (недополученных доходов) в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, не предусмотрено заключение соглашения), или на иную дату, определенную правовым актом. В частности, у получателей субсидий должна отсутствовать неисполненная обязанность по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (в случае, если такое требование предусмотрено правовым актом).

В соответствии с пунктом 1 названных общих требований настоящий документ определяет общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что пункт 22 оспариваемого Порядка предоставления субсидий в части отсутствия основания для отказа в предоставлении субсидий в виде наличия у участника конкурса задолженности по уплате страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, противоречит приведенным положениям общих требований к нормативным правовым актам. Доводы апелляционной жалобы в этой части основаны на неверном истолковании норм материального права. Оговорка федерального законодателя о необходимости регламентации в правовом акте требования, предусмотренного абзацем вторым подпункта "е" пункта 4 названных общих требований, относится к отсутствию у получателя субсидии обязанности по уплате и налогов, и сборов, и страховых взносов, и пеней, и штрафов, и процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а изменения объема указанной обязанности федеральным законодательством не предусмотрено. Из абзаца второго подпункта "е" пункта 4 названных общих требований следует, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе либо предусмотреть указанную обязанность в полном объеме, либо не предусмотреть указанное требование вовсе.

Таким образом, решение Оренбургского областного суда в обжалуемой правительством Оренбургской области части является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 14 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.