Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 9-АПГ18-9 О признании недействующими отдельных положений Закона Нижегородской области от 8 августа 2008 г. N 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" в редакции Закона Нижегородской области от 5 октября 2017 г. N 124-З

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 9-АПГ18-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей Ермилова Владислава Васильевича, Галкина Дмитрия Вячеславовича и Черкунова Бориса Владимировича о признании недействующими отдельных положений Закона Нижегородской области от 5 октября 2017 года N 124-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" и административному исковому заявлению прокуратуры Нижегородской области о признании недействующими отдельных положений Закона Нижегородской области от 8 августа 2008 года N 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" в редакции Закона Нижегородской области от 5 октября 2017 года N 124-З

по апелляционным жалобам индивидуальных предпринимателей Ермилова В.В., Галкина Д.В. и Черкунова Б.В., поданным их представителем Глушковым А.В., и Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 11 декабря 2017 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых заявлений индивидуальных предпринимателей Ермилова В.В., Галкина Д.В., Черкунова Б.В. и прокуратуры Нижегородской области.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя индивидуальных предпринимателей Ермилова В.В., Галкина Д.В. и Черкунова Б.В. - адвоката Глушкова А.В., поддержавшего доводы апелляционных жалоб, представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области Ивановой У.В., Урюкиной Е.В., Валитова М.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Законодательного Собрания Нижегородской области Листкова П.А., адвокатов Гараевой О.Н. и Судденок К.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, установила:

Законодательным Собранием Нижегородской области принят Закон Нижегородской области от 8 августа 2008 года N 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" (далее также - Закон N 97-З), регулирующий отношения в сфере похоронного дела на территории Нижегородской области.

Законом Нижегородской области от 5 октября 2017 года N 124-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" (далее также - Закон N 124-З) в названный закон внесены изменения, в том числе в статьи 3, 4, 8, 15, а также Закон Нижегородской области N 97-З дополнен статьей 4.1.

В соответствии с абзацем третьим пункта 1 статьи 1 Закона N 124-З статья 3 Закона N 97-З дополнена пунктом 14 следующего содержания: "14) ритуальные организации - юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, оказывающие ритуальные услуги, за исключением погребения и услуг по погребению.".

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона N 124-З изменена редакция части 2 статьи 4 Закона N 97-З и предусмотрено, что "до создания специализированных служб по вопросам похоронного дела в муниципальных образованиях области, в которых такие службы отсутствуют, допускается предоставление услуг по погребению, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению ритуальными организациями".

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона N 124-З Закон N 97-З дополнен статьей 4.1, в соответствии с частью 3 которой "предоставление услуг по погребению путем предания тела (останков) умершего земле или захоронения урны с прахом в землю, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела".

В силу пункта 6 статьи 1 Закона N 124-З из частей 3, 3.1 статьи 8 Закона N 97-З исключены положения о том, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, может возмещаться не только специализированной службе по вопросам похоронного дела, но и иным лицам, оказывающим услуги по погребению.

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Закона N 124-З из абзацев первого и второго части 10 статьи 15 Закона N 97-З исключены положения о том, что предоставление мест для семейных (родовых) захоронений может осуществляться не только специализированной службой по вопросам похоронного дела, но и иными лицами, оказывающими услуги по погребению.

Индивидуальные предприниматели Ермилов В.В., Галкин Д.В. и Черкунов Б.В., осуществляющие предпринимательскую деятельность в области организации похорон и предоставления связанных с ними услуг, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующим со дня принятия перечисленные в административном исковом заявлении положения Закона Нижегородской области от 5 октября 2017 года N 124-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области", то есть фактически оспорили Закон N 97-З в новой редакции, а именно в части его следующих положений: пункта 14 статьи 3, части 2 статьи 4, части 3 статьи 4.1, частей 3, 3.1 статьи 8, абзацев первого и второго части 10 статьи 15.

В обоснование заявленных требований административные истцы сослались на то, что оспариваемые нормы противоречат положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции"), положениям Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", поскольку сужают круг участников рынка услуг по погребению до специализированных служб по вопросам похоронного дела, созданных органами местного самоуправления, что лишает административных истцов права осуществлять предпринимательскую деятельность по оказанию услуг по погребению.

Заместитель прокурора Нижегородской области в своем административном исковом заявлении просил суд признать недействующими пункт 14 статьи 3, часть 2 статьи 4 и часть 3 статьи 4.1 Закона Нижегородской области от 8 августа 2008 года N 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" в редакции Закона N 124-З, ссылаясь на противоречие этих норм положениям федерального законодательства:Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее также - Федеральный закон N 8-ФЗ), статье 3 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора сослался на то, что наделение специализированных служб по вопросам похоронного дела исключительными полномочиями по осуществлению погребения приводит к нарушению гарантированного федеральным законодательством права граждан и их родственников на свободный выбор организации, осуществляющей погребение, к нарушению прав на свободу совести и вероисповедания граждан, проживающих на территории Нижегородской области и исповедующих различные религии.

Кроме того, заместитель прокурора указал на противоречие части 2 статьи 4 Закона N 97-З в редакции Закона N 124-З, как ограничивающей круг лиц, которые могут оказывать услуги по погребению, положениям статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", которыми установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих указанные функции органов и организаций.

Также заместитель прокурора полагал, что часть 2 статьи 4 Закона N 97-3 подлежит признанию недействующей в целях исключения коррупциогенного фактора, устанавливающего для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Указанные административные иски объединены в одно производство.

Решением Нижегородского областного суда от 11 декабря 2017 года отказано в удовлетворении административных исковых заявлений индивидуальных предпринимателей Ермилова В.В., Галкина Д.В., Черкунова Б.В. и прокуратуры Нижегородской области.

На решение Нижегородского областного суда поступили апелляционные жалобы от индивидуальных предпринимателей Ермилова В.В., Галкина Д.В. и Черкунова Б.В. и из Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области, привлеченного судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в которых поставлен вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований со ссылкой на допущенные судом нарушения норм материального права.

Относительно доводов апелляционных жалоб поступили возражения Законодательного Собрания Нижегородской области и прокуратуры Нижегородской области.

Изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя индивидуальных предпринимателей Ермилова В.В., Галкина Д.В. и Черкунова Б.В. - адвоката Глушкова А.В., представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области Ивановой У.В., Урюкиной Е.В., Валитова М.А., возражения представителей Законодательного Собрания Нижегородской области Листкова П.А., адвокатов Гараевой О.Н. и Судденок К.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1 ).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд пришел к выводу о том, что изменения, внесенные Законом N 124-З в Закон N 97-З, касающиеся законодательного закрепления права погребения умершего и оказания услуг по погребению исключительно за специализированной службой, создаваемой органами местного самоуправления, нормам федерального законодательства не противоречат, поскольку в силу прямого указания Федерального закона N 8-ФЗ погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ).

Сославшись на это указание в законе, суд признал несостоятельными доводы административных истцов о нарушении оспариваемыми нормами положений статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", указав, что по смыслу части 1 вышеназванной статьи запрет на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, приводящих к ограничению, устранению конкуренции, не касается предусмотренных федеральными законами случаев принятия таких актов.

С такими выводами суда первой инстанции согласиться нельзя, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Так, гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона N 8-ФЗ).

Оспариваемые нормы Закона N 97-З в действующей редакции касаются законодательного закрепления права погребения умершего и оказания услуг по погребению исключительно за специализированной службой, создаваемой органами местного самоуправления.

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".

Из положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учётом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона N 8-ФЗ).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Кроме того, в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

В связи с этим заслуживают внимания доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемым нормативным правовым актом ограничиваются права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.

Кроме того, в статье 6 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что федеральный законодатель предусмотрел обязательность захоронения перечисленных выше умерших названной выше специализированной службой. При этом предусмотрено возмещение стоимости оказанных этой службой услуг.

Системное толкование приведенных норм права в совокупности с тем обстоятельством, что оспариваемый нормативный правовой акт исключает возможность оказания перечисленных в этом акте видов услуг в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированной службой, созданной органом местного самоуправления, что следует признать ограничением конкуренции в сфере услуг по погребению и является недопустимым в силу действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, в связи с чем противоречит требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" и позволяет Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации прийти к выводу о незаконности судебного решения.

Таким образом, вывод суда о правомерности ограничения субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, и ограничение иных лиц в получении компенсации по возмещению стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, нельзя признать правильным.

Исходя из изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным удовлетворить заявленные административными истцами требования, признав не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения Закона Нижегородской области от 8 августа 2008 года N 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" в редакции Закона Нижегородской области от 5 октября 2017 года N 124-З: пункт 14 статьи 3 в части слов "за исключением погребения и услуг по погребению"; абзац третий части 2 статьи 4; часть 3 статьи 4.1 в той мере, в которой исключается предоставление услуг по погребению путем предания тела (останков) умершего земле или захоронения урны с прахом в землю ритуальными организациями; части 3 и 3.1 статьи 8 в той мере, в которой исключается возмещение стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, в случаях, если умерший не подлежал обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти и не являлся пенсионером, а также в случае рождения мертвого ребенка по истечении 154 дней беременности, за счет средств областного бюджета иным лицам, оказывающим услуги по погребению, кроме специализированной службы по вопросам похоронного дела, в десятидневный срок со дня их обращения в порядке, установленном Правительством области.

Что касается абзацев первого и второго части 10 статьи 15 Закона N 97-З, предусматривающих, что специализированная служба по вопросам похоронного дела на основании решения уполномоченного органа области, органа местного самоуправления о предоставлении места для семейного (родового) захоронения и платежного документа, подтверждающего факт оплаты за резервирование места для семейного (родового) захоронения, превышающего размер бесплатно предоставляемого места для родственного захоронения, осуществляет его предоставление в срок, не превышающий трех календарных дней со дня принятия решения о предоставлении места для семейного (родового) захоронения, а в случае предоставления места под семейное (родовое) захоронение непосредственно при погребении умершего - не позднее одного календарного дня со дня принятия решения о предоставлении места для семейного (родового) захоронения (абзац первый); одновременно с предоставлением места для семейного (родового) захоронения специализированной службой по вопросам похоронного дела по форме, установленной Правительством области, оформляется и вручается удостоверение о семейном (родовом) захоронении лицу, на которое зарегистрировано данное место захоронения (абзац второй), суд первой инстанции суждение в отношении указанных оспариваемых норм закона области не высказал.

В то же время Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может признать их законными и обоснованными.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона N 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ, а пунктом 22 части 1 статьи 14, пунктом 17 части 1 статьи 15, пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что организация ритуальных услуг, содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения соответственно городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа.

Часть 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

Из изложенного следует, что предоставление мест для захоронения, в том числе мест для семейного (родового) захоронения, является полномочием органов местного самоуправления, и передача данных полномочий специализированной службе, являющейся хозяйствующим субъектом, недопустима.

В связи с этим абзацы первый и второй части 10 статьи 15 оспариваемого закона также следует признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Исходя из вышеизложенного решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований в указанной части.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 11 декабря 2017 года отменить в части и принять по делу в этой части новое решение, которым признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения Закона Нижегородской области от 8 августа 2008 года N 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" в редакции Закона Нижегородской области от 5 октября 2017 года N 124-З:

пункт 14 статьи 3 в части слов "за исключением погребения и услуг по погребению";

абзац третий части 2 статьи 4;

часть 3 статьи 4.1 в той мере, в которой исключается предоставление услуг по погребению путем предания тела (останков) умершего земле или захоронения урны с прахом в землю ритуальными организациями;

части 3 и 3.1 статьи 8 в той мере, в которой исключается возмещение стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, в случаях, если умерший не подлежал обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти и не являлся пенсионером, а также в случае рождения мертвого ребенка по истечении 154 дней беременности, за счет средств областного бюджета иным лицам, оказывающим услуги по погребению, кроме специализированной службы по вопросам похоронного дела, в десятидневный срок со дня их обращения в порядке, установленном Правительством области;

абзацы первый и второй части 10 статьи 15.

В остальной части решение Нижегородского областного суда от 11 декабря 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.