Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 августа 2018 г. N 19-АПГ18-4 Решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 25 декабря 2017 г. N 523-п, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 августа 2018 г. N 19-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ставропольского края о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утверждённой постановлением Правительства Ставропольского края от 25 декабря 2017 года N 523-п, по апелляционной жалобе Правительства Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 4 апреля 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Правительства Ставропольского края Лысенко О.В., представителей Министерства здравоохранения Ставропольского края Телегиной О.С. и Карнауховой Е.В., представителя территориального фонда медицинского страхования Ставропольского края Буркалевой Л.П., поддержавших доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Ставропольского края от 25 декабря 2016 года N 523-п, размещённым на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края www.pravo.stavregion.ru, 26 декабря 2017 года, утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Территориальная программа).

В разделе VI Территориальной программы установлены нормативы объёма медицинской помощи в том числе за счёт бюджетных ассигнований бюджета Ставропольского края, которые составляют:

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желёз и челюстей, за исключением зубного протезирования), на 2018 год - 0,326 посещения на 1 жителя, на 2019 год - 0,326 посещения на 1 жителя, на 2020 год - 0,327 посещения на 1 жителя (абзац четвёртый);

- для медицинской помощи в условиях дневных стационаров Территориальной программы на 2018-2020 годы - 0,002 случая лечения на 1 жителя (абзац седьмой);

- для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода) на 2018 год - 0,020 койко-дня на 1 жителя, на 2019-2020 годы - 0,022 койко-дня на 1 жителя (абзац девятый);

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желёз и челюстей, за исключением зубного протезирования), на первом этапе оказания медицинской помощи - 0,185 посещения на 1 жителя; на втором этапе оказания медицинской помощи - 0,138 посещения на 1 жителя; на третьем этапе оказания медицинской помощи - 0,003 посещения на 1 жителя (абзац тринадцатый);

- для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на втором этапе оказания медицинской помощи - 0,002 случая лечения на 1 жителя (абзац шестнадцатый);

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желёз и челюстей, за исключением зубного протезирования), на первом этапе оказания медицинской помощи - 0,170 посещения на 1 жителя; на втором этапе оказания медицинской помощи - 0,152 посещения на 1 жителя; на третьем этапе оказания медицинской помощи - 0,004 посещения на 1 жителя (абзац девятнадцатый);

- для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на втором этапе оказания медицинской помощи - 0,002 случая лечения на 1 жителя (абзац двадцать второй);

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желёз и челюстей, за исключением зубного протезирования), на первом этапе оказания медицинской помощи - 0,170 посещения на 1 жителя; на втором этапе оказания медицинской помощи - 0,153 посещения на 1 жителя; на третьем этапе оказания медицинской помощи - 0,004 посещения на 1 жителя (абзац двадцать пятый);

- для медицинской помощи в условиях дневных стационаров на втором этапе оказания медицинской помощи - 0,002 случая лечения на 1 жителя (абзац двадцать восьмой).

В разделе VII Территориальной программы предусмотрено, что подушевые нормативы финансирования (без учёта расходов федерального бюджета) составляют за счёт средств бюджета Ставропольского края (с учётом сумм межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджета Ставропольского края в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой ОМС) в расчёте на 1 жителя в 2018 году - 1884,32 рубля, в 2019 году - 1913,44 рубля, в 2020 году - 1945,13 рубля (абзац двадцать второй).

Заместитель прокурора Ставропольского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых выше норм регионального нормативного правового акта ввиду установления ими объёма медицинской помощи и нормативов финансовых затрат в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2017 года N 1492 (далее - Федеральная программа).

По мнению административного истца, Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации.

Решением Ставропольского краевого суда от 4 апреля 2018 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительство Ставропольского края просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о их необоснованности и законности судебного решения.

Министерство финансов Ставропольского края и Министерство здравоохранения Ставропольского края в отзывах поддержали доводы, изложенные Правительством Ставропольского края в апелляционной жалобе.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями законодательства.

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного закона, далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, указав в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.

Средние нормативы объёма медицинской помощи определены в разделе VI Федеральной программы, средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования установлены в разделе VII Федеральной программы.

Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объёма медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам её оказания в целом по Программе и определяемые в единицах объёма в расчёте на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой (абзац первый).

В абзаце двенадцатом этого же раздела предусмотрено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объёмов медицинской помощи по видам, условиям и формам её оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объёма медицинской помощи на 1 жителя с учётом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.

Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объёма медицинской помощи, финансируемых за счёт субъекта Российской Федерации, отличных от средних нормативов объёма медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названные нормативы утверждены с учётом перечисленных выше объективных обстоятельств.

Необходимо обратить внимание, что названные нормативы не соответствуют Федеральной программе и в том случае, если к утверждённым ею средним нормативам объёма медицинской помощи применить понижающий коэффициент, который для Ставропольского края определён Министерством здравоохранения Российской Федерации (далее - Минздрав России) в размере 0,7 (абзац второй пункта 5 письма от 13 декабря 2017 года N 11-7/10/2-8616 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов").

Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения лекарственных средств для медицинского применения (пункт 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 608, далее - Положение о Минздраве), осуществляет полномочия, указанные в разделе II Положения о Минздраве, в том числе мониторинг формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и оценку реализации таких программ, а также совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 5.5.43), а также осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 5.17).

Правительство Российской Федерации, утверждая Федеральную программу, одновременно в целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на бесплатное оказание медицинской помощи, предоставило право Минздраву России давать разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, включая подходы к определению дифференцированных нормативов объёма медицинской помощи, в том числе совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ обязательного медицинского страхования, а также осуществлять мониторинг формирования, экономического обоснования и оценку реализации названных территориальных программ, в том числе совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - территориальных программ обязательного медицинского страхования (подпункты "б" и "в" пункта 2 постановления от 19 декабря 2016 года N 1403).

Таким образом, Минздрав России, во исполнение приведённого предписания направило в субъекты Российской Федерации письмо от 13 декабря 2017 года N 11-7/10/2-8616 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", содержащее разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год (далее - Разъяснения Минздрава).

В Разъяснении Минздрава обращено внимание на необходимость установления нормативов объёма медицинской помощи по видам и условиям её предоставления раздельно в части финансового обеспечения за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (абзац первый пункта 5 Разъяснения Минздрава), а также указано, что в части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации, с учётом более низкого, по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, климатогеографических особенностей регионов могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объёма медицинской помощи, установленным Федеральной программой.

Суд первой инстанции, проанализировав приведённое в судебном акте регламентирующее спорные отношения федеральное законодательство, сопоставив оспариваемые региональные нормы с федеральным правовым регулированием, сделал правильное заключение о их несоответствии имеющему большую силу законодательству, поскольку нормативы объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования определены в меньшем размере.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права и аналогичны позиции административного ответчика и заинтересованного лица в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ставропольского краевого суда от 4 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ставропольского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.