Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 11 мая 2012 г. N 33-2856-2012 Решение о признании незаконным отказа кадастровой палаты в осуществлении государственного кадастрового учета объекта недвижимости отменено, т.к. принято с нарушения норм материального и процессуального права: законодательством не предусмотрена возможность предоставления земельного участка для дачного строительства отдельному гражданину вне земель садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, а представленные заявителем для изменений в сведения о разрешенном использовании земельного участка документы по форме и по содержанию не соответствуют установленным требованиям

Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 11 мая 2012 г. N 33-2856/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Новосибирского областного суда рассмотрела в открытом судебном заседании 11 мая 2012 года дело по апелляционной жалобе Федерального бюджетного учреждения "Кадастровая палата" по Новосибирской области на решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 13 января 2012 года, которым признано незаконным решение ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области от 9 августа 2011 года N (...) об отказе Б.А.А. в осуществлении государственного кадастрового учета объекта недвижимости.

ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области в срок не более чем двадцать рабочих дней со дня вступления настоящего решения в законную силу обязана устранить в полном объеме допущенное нарушение прав Б.А.А. путем осуществления государственного кадастрового учета.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Б.Л.Г., объяснения представителя ФГБУ "Федеральной кадастровой палаты Росреестра" К.Е.В., поддержавшего доводы жалобы, представителя Б.А.А. - Ч.Ю.Г., возражавшей против удовлетворения жалобы, судебная коллегия установила:

Б.А.А. обратился в суд с заявлением, в порядке Главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в обоснование которого указал, что является собственником земельного участка (кадастровый номер (...) площадью (...) кв. м., расположенного в 3200 метрах по направлению на восток от рабочего поселка К. К. района Новосибирской области. Земельный участок расположен в месте дачного строительства, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием - для ведения личного подсобного хозяйства. Постановлением администрации рабочего поселка К., Новосибирской области N (...) от 13 июля 2011 года был изменен вид разрешенного использования вышеназванного земельного участка с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "дачное строительство".

20 июля 2011 года заявитель обратился в ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области с заявлением о государственном учете изменений объекта недвижимости, но в регистрации изменений ему было отказано.

Балев А.А. считает отказ противоречащим закону, а именно статье 78 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Полагает, что процедура изменения вида разрешенного использования земельного участка соблюдена полностью, в соответствии с требованиями статьи 4 Федерального закона "О введении в действии Градостроительного кодекса Российской Федерации". С учетом уточненных требований, просит суд признать незаконным решение об отказе в учете изменений объекта недвижимости от 9 августа 2011 года, и, обязать ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области осуществить государственный кадастровый учет изменений.

Судом постановленное вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области ставится вопрос об отмене решения Ленинского районного суда г. Новосибирска, как постановленного с нарушением норм материального права, и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований Балева А.А.

В обоснование доводов жалобы указано, что при принятии решений должностные лица органа кадастрового учета, руководствуясь ст. 2 Закона о кадастре и п. 31 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости проводят экспертизу представленных для кадастрового учета документов на соответствие требованиям действующего законодательства и подзаконных актов, регулирующих земельные отношения. В состав спорного земельного участка входят исключительно сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, которые имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, согласно Земельному кодексу. В настоящее время отсутствуют, предписанные нормами федерального законодательства, порядок и принципы зонирования сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и отсутствуют органы государственной власти, уполномоченные федеральным законодательством на смену вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Земельный участок для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства в установленном порядке некоммерческому объединению граждан не предоставлялся; сельскохозяйственные угодья не подлежат предоставлению для этих целей. Смена вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий возможна только посредством перевода земель из одной категории в другую.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, и возражения на них судебная коллегия находит жалобу подлежащей удовлетворению, поскольку имеются основания для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области при приеме документов для осуществления кадастрового учета не наделено полномочиями, по проведению правовой экспертизы представляемых документов по форме и содержанию на соответствие действующему законодательству. Полномочия ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области ограничены проверкой соответствия представленных документов нормам Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", в связи с чем, последний не вправе был в оспариваемом решении давать оценку о несоответствии представленных заявителем документов, действующему законодательству.

С таким выводом суда согласиться нельзя, поскольку судом неправильно применены нормы материального и процессуального права.

Отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности регулируются Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Частью 10 статьи 4 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" регламентировано, что ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется органом кадастрового учета в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности.

Приказом Минэкономразвития России от 4 февраля 2010 года N 42 утвержден Порядок ведения государственного кадастра недвижимости.

Так, пунктом 31 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, установлено, что сведения об объектах недвижимости и содержащие их документы проверяются на предмет выявления отсутствия предусмотренных Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" оснований для приостановления и отказа в осуществлении кадастрового учета.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Из анализа указанных правовых норм следует, что при осуществлении кадастрового учета ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области обязан провести экспертизу представленных для кадастрового учета документов, на предмет их соответствия действующему законодательству, в том числе, регулирующих земельные правоотношения.

Таким образом, оспариваемое заявителем решение принято уполномоченным органом, в пределах его компетенции, как по порядку принятия, так и по содержанию.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 27 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении кадастрового учета, в том числе, в случае, если заявление о кадастровом учете или необходимые для кадастрового учета документы по форме либо содержанию не соответствуют требованиям настоящего Федерального закона.

Отказ ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области в учете изменений объекта недвижимости, принадлежащего заявителю, мотивирован тем, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков земель сельскохозяйственного назначения, на другой вид разрешенного использования, не связанный с сельскохозяйственным производством, в том числе, на разрешенное использование "для дачного строительства", действующим законодательством не допускается.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Деление земель по целевому назначению на категории предусмотрено пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, в их числе названы земли сельскохозяйственного назначения.

Как следует из материалов дела, Балеву А.А. принадлежит на праве собственности земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером (...), площадью (...) кв. м, расположенный по адресу: Новосибирская область, К. район, примерно в 3200 м. рабочего поселка К.

В материалах дела имеется кадастровый план вышеуказанного земельного участка, в котором указано его предназначение - "для ведения личного подсобного хозяйства".

Поскольку объектом земельных отношений согласно пункту 2 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации является земельный участок, индивидуализированный в установленном порядке, допустимые виды разрешенного использования определяются применительно к конкретному земельному участку из категории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения, как и другие категории земель, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Довод заявителя о том, что право выбора вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований принадлежит собственнику земельного участка, при этом изменения категории земель не требуется, несостоятелен.

Б.А.А. обратился в ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области с заявлением о внесении изменения в государственный земельный кадастр в отношении целевого использования земельного участка, относящегося к землям сельскохозяйственного назначения, на использование под дачное строительство.

В абзаце 2 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации действительно указано, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования, однако нормы данной статьи свидетельствуют о том, что возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий.

Виды разрешенного использования категории земель сельскохозяйственного назначения конкретизированы в статье 78 Земельного кодекса Российской Федерации и, кроме проведенного компетентным органом зонирования территорий, определяются также в зависимости от правового положения собственников, владельцев участков земель сельскохозяйственного назначения.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, пункты 2,6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, в силу пунктов 6,7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительные регламенты, определяющие разрешенное использование земельных участков, не устанавливаются для отдельных категорий земель, в том числе для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Согласно пункта 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Исходя из того, что порядок принятия решения об изменении разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, в настоящее время федеральным законодательством не определен, то следует руководствовать положениями Земельного кодекса Российской Федерации и законами регулирующие спорные правоотношения.

Пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а гражданами, в том числе ведущих крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Из системного толкования положений статьей 77, 83 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации, следует, что законодатель разделил по целевому использованию (видам разрешенного использования) земли сельскохозяйственного назначения: находящиеся за границами населенного пункта, и земли сельскохозяйственного использования, входящие в соответствии с градостроительными регламентами в территориальные зоны населенных пунктов.

Земельный участок заявителя, находится за пределами населенного пункта - рабочий поселок К., и состоит исключительно из сельскохозяйственных угодий.

Разрешенное (целевое) использование таких земель регламентировано пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом в статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации содержится прямое указание, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Возможность дачного строительства на таких участках как одного из видов разрешенного использования, который может быть изменен в указанном выше порядке, законом не предусмотрена.

Этому корреспондируют и положения статьи 7 Федерального закона "О переводе земель и земельный участков из одной категории в другую", содержащих закрытый перечень оснований для перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Дачное строительство в этот перечень не входит.

Кроме того, статьей 4 Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве" установлено, что для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).

Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

В собственности заявителя находиться полевой земельный участок сельскохозяйственного назначения, состоящий исключительно из сельскохозяйственных угодий.

И возможность застраивания такого земельного участка запрещена законодательно, так как в противном случае неизбежно возникла бы необходимость его перевода из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов (поскольку статьей 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан" определено, что под дачным участком понимается участок для целей отдыха).

Между тем, действующее законодательство, не позволяет муниципальным органам власти, под видом изменения разрешенного использования, фактически изменять категорию земель.

Также несостоятельным являются и выводы суда первой инстанции о возможности использования заявителем спорного земельного участка под индивидуальное дачное строительство.

Действительно, использование гражданами земель сельскохозяйственного назначения допускается также в порядке, предусмотренном статьей 81 Земельного кодекса Российской Федерации, путем предоставления земель этой категории гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям - для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства.

Порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается Земельным кодексом, Федеральным законом N 66 "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Статья 2 Федерального закона "О садоводческих, огороднических, и дачных объединениях граждан" регулирует отношения, возникающие в связи с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства гражданами, и устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов.

Исходя из системного толкования статьей 8, 12, 14 во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "О садоводческих, огороднических, и дачных объединениях граждан" допускается использование гражданином ведение индивидуального дачного хозяйства только на тех земельных участках из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан.

Возможность предоставления земельного участка для дачного строительства отдельному гражданину вне земель садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, законодательством не предусмотрена.

Письмо Минэкономразвития от 8 июня 2011 года N 14310-ИМ/Д23 не является нормативным правовым актом, и имеет только рекомендательный характер, в связи с чем, ссылка суда первой инстанции на этот документ, в обоснование своих выводов о необходимости удовлетворения заявленных требований, неправомерна.

Исходя из изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что представленные заявителем для изменений в сведения о разрешенном использовании земельного участка документы по форме и по содержанию не соответствуют требованиям действующего земельного законодательства.

При таких обстоятельствах, обжалуемое решение принято ФБУ "Кадастровая палата" по Новосибирской области законно и обоснованно, и оснований для его признания незаконным у суда первой инстанции не имелось.

Допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права являются существенными и могут быть исправлены только посредством отмены решения суда.

С учетом изложенного судебная коллегия считает, что решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 13 января 2012 года подлежит отмене, с принятием по делу нового решения: об отказе в удовлетворении заявления Балеву А.А.

Руководствуясь статьями 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия определила:

Решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 13 января 2012 года отменить.

Принять по делу новое решение: в удовлетворении заявления Б.А.А. отказать.

Апелляционную жалобу Федерального бюджетного учреждения "Кадастровая палата" по Новосибирской области удовлетворить.

Председательствующий Судьи