Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 августа 2018 г. N 78-АПГ18-16 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции о признании не действующим в части распоряжения комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27 ноября 2015 г. N 364-р "Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения публичного акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 1" (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 августа 2018 г. N 78-АПГ18-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 1" о признании не действующим в части распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27 ноября 2015 г. N 364-р "Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения публичного акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 1" (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы"

по апелляционной жалобе Комитета по тарифам Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 марта 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Комитета по тарифам Санкт-Петербурга Васильевой М.И., Власова А.А., Иванова М.Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей публичного акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 1" Луйк Е.Г., Михайловой Е.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

распоряжением Комитета по тарифам Санкт-Петербурга (далее также - Комитет, тарифный орган) от 27 ноября 2015 г. N 364-р "Об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения публичного акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 1" (Невский филиал, Санкт-Петербург) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 годы" (далее также - Распоряжение N 364-р) установлены тарифы в сфере теплоснабжения Невского филиала (Санкт-Петербург) публичного акционерного общества (на момент издания распоряжения - открытое акционерное общество) "Территориальная генерирующая компания N 1" (далее также - ПАО "ТГК-1", Общество) на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 гг. согласно приложениям 1-5; установлена плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности ПАО "ТГК-1" на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 гг. согласно приложению 6; установлены долгосрочные параметры регулирования тарифов в сфере теплоснабжения ПАО "ТГК-1" на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 гг. согласно приложению 7.

Распоряжением Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 19 декабря 2016 г. N 238-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 27.11.2015 N 364-р" (далее также - Распоряжение N 238-р) в Распоряжение N 364-р внесены изменения, которыми приложения 1-6 к распоряжению изложены в новой редакции.

ПАО "ТГК-1" обратилось в суд с административным иском о признании не действующими: Распоряжения N 364-р - в части установления в приложении N 7 удельных расходов условного топлива на производство единицы тепловой энергии, отпускаемой с коллекторов источников тепловой энергии на 2017 г., Распоряжения N 238-р - в части установления тарифов в приложениях N 1, 2, 4, 5, 6 на II полугодие 2017 г.

В обоснование требований административный истец указал, что им было принято решение о переходе с 2016 г. на физический метод распределения расхода топлива, о чем Комитету по тарифам Санкт-Петербурга 29 апреля 2015 г. было направлено соответствующее уведомление в порядке, установленном пунктом 7 Правил распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 (далее также - Правила распределения). В согласовании перехода на указанный метод Комитетом было отказано. По результатам рассмотрения спора с тарифным органом Федеральной антимонопольной службой (далее также - ФАС России) Комитету было предписано в срок до 30 декабря 2016 г. принять решение о продолжительности переходного периода и значении понижающих коэффициентов, установленных на переходный период. Административный ответчик своим решением от 30 декабря 2016 г. установил продолжительность переходного периода - 3 года, начиная с 2019 г., а также значения понижающих коэффициентов для каждого года переходного периода.

По мнению Общества, началом переходного периода должен являться первый год регулирования, на который регулируемой организацией подано уведомление о переходе на физический метод распределения расхода топлива, то есть 2016 г. Ошибочное определение начала переходного периода повлекло неправильное определение удельного расхода условного топлива и занижение величины постоянных затрат, относимых на производство тепловой энергии.

Определением суда от 20 марта 2018 г. производство по делу в части требований об оспаривании Распоряжения N 238-р прекращено.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 20 марта 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: признано не действующим с момента вступления решения суда в законную силу приложение 7 к Распоряжению N 364-р в части установления удельного расхода условного топлива на производство единицы тепловой энергии, отпускаемой с коллекторов источников тепловой энергии, на 2017 г.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Комитет по тарифам Санкт-Петербурга просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований. В обоснование указывает, что пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" Министерству энергетики Российской Федерации (далее также - Минэнерго России): было поручено до 31 декабря 2012 г. разработать с участием Министерства экономического развития Российской Федерации и Федеральной службы по тарифам и утвердить методические указания по распределению удельного расхода условного топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, применяемые в целях тарифного регулирования в сфере теплоснабжения. Поскольку согласно пункту 3 Правил распределения методы распределения расхода топлива и методики расчета нормативов удельного расхода условного топлива, разработанные в соответствии с указанными методами, устанавливаются методическими указаниями по распределению удельного расхода условного топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, применяемыми в целях тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, утвержденными Минэнерго России, а соответствующие методические указания были утверждены приказом Минэнерго России от 12 сентября 2016 г. N 952, по мнению Комитета, до указанной даты он был не вправе согласовывать административному истцу переход на физический метод распределения расхода топлива.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ПАО "ТГК-1" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее также - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее также - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее также - Правила регулирования цен (тарифов).

В соответствии с пунктами 4, 6 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов; тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.

Тарифы на тепловую энергию, дифференцированные органом регулирования, должны обеспечивать получение в расчетный период регулирования регулируемыми организациями необходимой валовой выручки (пункт 25 Основ ценообразования).

Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаемые в необходимую валовую выручку, состоят в том числе из расходов на топливо (пункт 33 Основ ценообразования).

Долгосрочные тарифы устанавливаются органом регулирования для регулируемой организации в числовом выражении или в виде формул отдельно на каждый год долгосрочного периода регулирования на основании определенных органом регулирования для такой регулируемой организации значений долгосрочных параметров регулирования ее деятельности и иных прогнозных параметров регулирования (пункт 51 Основ ценообразования).

Пунктом 1 части 2 статьи 5 Закона о теплоснабжении установление тарифов в сфере теплоснабжения, за исключением предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органом исполнительной власти в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения на территории Санкт-Петербурга является Комитет по тарифам Санкт-Петербурга (пункты 1.2-1, 2.1, 3.3 Положения о Комитете по тарифам Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 13 сентября 2005 г. N 1346).

Распоряжение N 364-р принято Комитетом в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, опубликовано в установленном порядке и по данным основаниям не оспаривается.

Как следует из материалов дела, ПАО "ТГК-1" 29 апреля 2015 г. обратилось в Комитет с заявлением об открытии дела по установлению тарифов в сфере теплоснабжения на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 гг., а также направило уведомление об изменении метода распределения удельного расхода топлива.

Нормативы удельного расхода условного топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической и тепловой энергии 25 МВт и более на 2016 г. для электростанций ПАО "ТГК-1" утверждены приказом Минэнерго России от 6 августа 2015 г. N 549. Данный приказ направлен в адрес Комитета 11 августа 2015 г.

Приложением 7 к Распоряжению N 364-р установлены долгосрочные параметры регулирования тарифов в сфере теплоснабжения ПАО "ТГК-1" на территории Санкт-Петербурга на 2016-2018 гг. При этом удельный расход условного топлива на производство единицы тепловой энергии, отпускаемой с коллекторов источников тепловой энергии, на 2017 г. - 139,75 кг у.т./Гкал. определен без учета утвержденных приказом Минэнерго России от 6 августа 2015 г. N 549 нормативов.

ПАО "ТГК-1" обратилось в ФАС России с заявлением о разногласиях, связанных с установлением Распоряжением N 364-р тарифов в сфере теплоснабжения.

Приказом ФАС России от 20 декабря 2016 г. N 1802/16 признаны подлежащими удовлетворению требования ПАО "ТГК-1" о признании противоречащим законодательству Распоряжения N 364-р в части не учета установленных Минэнерго России значений удельного расхода условного топлива на выработку тепловой энергии без принятия решения о продолжительности переходного периода и значений понижающих коэффициентов, установленных на переходный период.

Решением Правления Комитета, оформленным протоколом от 30 декабря 2016 г., для ПАО "ТГК-1" установлена продолжительность переходного периода к физическому методу распределения расхода условного топлива между электрической и тепловой энергией в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии в целях тарифного регулирования, а также понижающих коэффициентов, установленных на переходный период, с 2019 г.

Удовлетворяя требования административного истца и признавая Распоряжение N 364-р в оспариваемой части не действующим, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что поскольку долгосрочные тарифы в сфере теплоснабжения установлены для Общества на долгосрочный период регулирования 2016-2018 гг., а решение о переходе на новый метод начиная с 2016 г. принято обществом в 2015 г., переходный период должен быть установлен на указанный долгосрочный период регулирования, то есть начиная с 2016 г.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Согласно пункту 36 Основ ценообразования нормативы удельного расхода условного топлива для каждого расчетного периода регулирования тарифов по используемому регулируемой организацией методу распределения расхода топлива утверждаются в том числе федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, - для источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более.

Пунктом 37 Основ ценообразования предусмотрено, что для теплоснабжающих организаций, источники которых производят тепловую энергию в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в случае изменения метода распределения удельного расхода условного топлива между электрической энергией, отпускаемой с шин электростанций, и тепловой энергией, отпускаемой с коллекторов электростанций при комбинированном производстве электрической и тепловой энергии, орган регулирования в соответствии с Правилами распределения применяет понижающий коэффициент на переходный период для формирования расходов на топливо, включаемых в необходимую валовую выручку регулируемой организации, в отношении которой осуществлено изменение метода распределения расхода топлива.

В соответствии с Правилами распределения регулируемая организация имеет право изменить метод распределения расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, применяемый в целях тарифного регулирования в сфере теплоснабжения.

Законодательством предусмотрено, что при изменении метода распределения расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов при принятии решения об установлении цен (тарифов) должен руководствоваться нормативами удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, утвержденными Минэнерго России, а также положениями Правил регулирования и принять решение о продолжительности переходного периода и значениях понижающих коэффициентов, установленных на переходный период.

Поскольку нормативы удельного расхода условного топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической и тепловой энергии 25 МВт и более для электростанций ПАО "ТГК-1" на 2016 г. были утверждены приказом Минэнерго России от 6 августа 2015 г. N 549, административный ответчик не вправе был отказать в согласовании перехода на физический метод распределения расхода топлива.

Устанавливая для ПАО "ТГК-1" удельные расходы топлива, отличные от удельных расходов топлива, утвержденных приказом Минэнерго России от 6 августа 2015 г. N 549, Комитет фактически превысил полномочия, установленные подпунктом 7 пункта 2 статьи 5 Закона о теплоснабжении.

Отклоняя возражения административного ответчика о том, что методические указания по распределению удельного расхода условного топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, применяемые в целях тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, на момент принятия тарифного решения отсутствовали, суд первой инстанции правильно указал, с чем соглашается Судебная коллегия, что возможность смены метода распределения расхода топлива не поставлена Правилами распределения в зависимость от принятия этих методических рекомендаций.

Доводы апелляционной жалобы о том, что изменение метода распределения расхода топлива между электрической и тепловой энергией в 2016-2018 гг. повлечет увеличение тарифов в сфере теплоснабжения для конечных потребителей, а на территории Санкт-Петербурга изменение предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги с 1 июля 2018 г. ограничено постановлением Губернатора Санкт-Петербурга от 19 декабря 2017 г. N 133-пг в размере, не превышающем 5%, подлежат отклонению.

В соответствии с пунктами 1, 14 Основ формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 400, субъекты Российской Федерации должны выплачивать компенсации организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, электроснабжения и газоснабжения за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Такие выплаты возникают в случае, если тарифы, утвержденные для ресурсоснабжающих организаций, приводят к росту вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях.

Пунктом 2 Правил распределения удельного расхода топлива предусмотрено, что в целях сглаживания тарифных последствий, возникающих из-за изменения метода распределения расхода топлива без изменения суммарного расхода условного топлива, орган регулирования устанавливает понижающие коэффициенты на каждый год переходного периода (не более 3 лет).

Ссылки в жалобе на невозможность пересмотра в течение всего долгосрочного периода регулирования значений долгосрочных параметров регулирования деятельности регулируемой организации не основаны на законе.

Решение судом первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по тарифам Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Нефедов О.Н.