Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 78-АПГ18-13 Решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 г. N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 78-АПГ18-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 марта 2018 года, которым удовлетворен административный иск общества с ограниченной ответственностью "Статус Эр" о признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Лыжовой Н.А., губернатора Санкт-Петербурга Таранова И.Е., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя общества с ограниченной ответственностью "Статус Эр" Крюковой М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 19 сентября 2007 года принят и губернатором Санкт-Петербурга 8 октября 2007 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования".

Статьей 2 указанного Закона утверждены Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения (Приложение 1 к Закону) и Схемы территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах районов Санкт-Петербурга (Приложение 3 к Закону).

Законом Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" внесены следующие изменения.

Таблица "Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения" Приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" дополнена в том числе позицией 1008-51, в которой указан сквер б/н на пересечении ул. Лодейнопольской и ул. Петрозаводской (пункт 1 статьи 1); схема 13-6 территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское) Приложения 3 к Закону Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" изложена согласно приложению к данному Закону Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 1).

Закон Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" опубликован 26 января 2018 года на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга "gov.spb.ru".

Общество с ограниченной ответственностью "Статус Эр" обратилось в суд с административным иском о признании недействующим со дня принятия пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" в части включения в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения строки 1008-51 и пункта 2 той же статьи в части соответствующего включенной строке графического изображения территории на схеме 13-6 схемы территорий зеленых насаждений общего пользования городского назначения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское).

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что в состав сквера, отнесённого к территориям зелёных насаждений общего пользования, включен земельный участок, принадлежащий на праве собственности Рогатых С.А. и Фролову М.А., переданный административному истцу в аренду в целях строительства жилого дома.

Административный истец полагает, что такое правовое регулирование противоречит пунктам 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 8 статьи 27 и пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, из которых следует, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. По мнению общества, содержание оспариваемого Закона не является определенным, поскольку им включена в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования территория, не отвечающая признакам, установленным статьей 1 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" и пунктом 3 статьи 2, пунктом 1 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", положения которых не допускают возможность установления территорий зеленых насаждений общего пользования в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности. Кроме того, нарушена процедура принятия оспариваемого Закона, предусмотренная статьей 32 Устава Санкт-Петербурга, поскольку Закон принят сразу в трех чтениях в одном заседании, и процедура, установленная статьей 1, пунктом 4 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", допускающая отнесение территории к территориям зеленых насаждений общего пользования только по результатам проведения инвентаризации территории зеленых насаждений.

Обосновывая нарушение своих прав, административный истец ссылался на распространение оспариваемых положений на земельный участок, принадлежащий ему на праве аренды, и ограничение его права пользования участком, в том числе путем застройки.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 26 марта 2018 года административный иск удовлетворен, признана недействующей с момента вступления решения суда в законную силу строка 1008-51 пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 и приложение к указанному Закону, в той мере, в которой они распространяются на земельный участок, площадью 3954 кв.м, с кадастровым номером 78:07:0003163:2629, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, ул. Лодейнопольская.

В апелляционной жалобе Законодательного Собрания Санкт- Петербурга ставится вопрос об отмене решения суда, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении иска.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

В рамках реализации предоставленных полномочий принят Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге". Согласно пунктам 1 и 4 статьи 15 данного Закона перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга; включение территорий зеленых насаждений в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, внесение изменений в данный перечень в части границ и площадей территорий зеленых насаждений общего пользования, а также исключение территорий зеленых насаждений из перечня территорий зеленых насаждений общего пользования осуществляется путем внесения изменений в соответствующий закон Санкт-Петербурга.

Разрешая дело, суд, руководствуясь приведенными положениями, а также пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 32 Устава Санкт-Петербурга, в которых не содержится запрета на проведение законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации двух заседаний, в которых рассматривается один проект закона субъекта Российской Федерации, в один день, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят органом власти в пределах полномочий с соблюдением процедуры принятия.

Вместе с тем, суд установил, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав положения пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 12 статьи 85 и пункта 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 1 и 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд верно указал, что к территориям общего пользования, в том числе к скверам, могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям и к таким территориям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.

В этой связи, к территориям зеленых насаждений общего пользования, под которыми согласно пункту 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" понимаются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц, не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Судом установлено, что оспариваемым законом к территориям зеленых насаждений общего пользования отнесён сквер, расположенный на пересечении ул. Лодейнопольской и ул. Петразоводской; в границах территории сквера находится земельный участок, принадлежащий на праве собственности физическим лицам Рогатых С.А. и Фролову М.А. с 28 апреля 2017 года, переданный в аренду для строительства жилого дома административному истцу. Таким образом, на дату принятия оспариваемого закона земельный участок, включенный в границы территорий зеленых насаждений общего пользования, находился в частной собственности.

Удовлетворяя иск, суд обоснованно указал, что приведенное правовое регулирование не только противоречит положениям федерального законодательства, но и не отвечает установленным региональным законодателем критериям отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего пользования, указанным в пункте 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", а также в статье 1 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", согласно которой территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Суд также установил в оспариваемых положениях наличие коррупциогенного фактора, поскольку отнесение спорного земельного участка, находящегося в частной собственности, к территориям зеленых насаждений общего пользования, в то время как тем же нормативным правовым актом, а также пунктом 3 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", согласно которому правоотношения по созданию, содержанию, использованию, учету, охране и восстановлению зеленых насаждений, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, не подпадают под действие данного закона, такая возможность прямо исключена, свидетельствует о наличии внутренних противоречий между нормами Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", а также Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", порождающих неясность, двусмысленность, несогласованность правового регулирования.

Утверждения в апелляционной жалобе об отсутствии нарушений прав общества с ограниченной ответственностью "Статус Эр" на земельный участок, который оспариваемым Законом отнесен к территории зеленых насаждений общего пользования городского значения, так как вид разрешенного использования земельного участка не изменен, у общества имеется разрешение на строительство, которое не отозвано и не оспорено и не имеется доказательств совершения в отношении истца запретительных действий, основных на оспариваемых положениях закона, являются необоснованными ввиду следующего.

Приходя к выводу о том, что оспариваемые положения нарушают права и законные интересы административного истца, суд правомерно указал на ограничение прав административного истца как арендатора спорного земельного участка, поскольку реализация соответствующих правомочий арендатора для него ограничена.

В частности, Законом Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" на территориях зеленых насаждений общего пользования запрещается предоставление земельных участков для размещения объектов капитального строительства (пункт 5 статьи 15); ограничение использования территорий зеленых насаждений общего пользования, включая временное прекращение доступа на указанные территории или их части, допускается только в целях охраны территории зеленых насаждений (пункт 6 статьи 15).

Таким образом, вывод суда о нарушении прав и законных интересов административного истца является правильным.

Довод апелляционной жалобы административного ответчика о том, что в нарушение требований части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в суд обратился административный истец, который не является лицом, в отношении которого применен акт или субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, подлежит отклонению.

Как указывалось, оспариваемым Законом к территориям зеленых насаждений общего пользования отнесён сквер, в границах территории которого располагается земельный участок, находящийся в пользовании административного истца. Таким образом, общество является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом и в силу положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных правил при рассмотрении дела судом не допущено, решение суда об удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.