Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 127-АПГ18-7 Решение суда об отказе в иске о признании недействующими Закона Республики Крым от 7 июля 2017 г. N 409-ЗРК/2017 "Об особенностях создания в Республике Крым зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории", постановления Совета министров Республики Крым от 11 сентября 2017 г. N 454 "О создании зон с особой архитектурно-планировочной организацией территорий" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 127-АПГ18-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Плаком", общества с ограниченной ответственностью "СТАР", Рыбалко Валентины Васильевны, Самохвалова Валентина Георгиевича, Климиной Светланы Васильевны, Кутько Алексея Валерьевича, Дручинина Павла Вячеславовича, Крамаровой Нины Александровны, Красненковой Елены Александровны, Гиренко Владимира Станиславовича, Полищука Бориса Сергеевича, Петровой Софьи Ивановны о признании недействующими Закона Республики Крым от 7 июля 2017 г. N 409-ЗРК/2017 "Об особенностях создания в Республике Крым зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории", постановления Совета министров Республики Крым от 11 сентября 2017 г. N 454 "О создании зон с особой архитектурно-планировочной организацией территорий"

по апелляционным жалобам общества ограниченной ответственностью "Плаком", общества с ограниченной ответственностью "СТАР", Рыбалко Валентины Васильевны, Самохвалова Валентина Георгиевича, Климиной Светланы Васильевны, Кутько Алексея Валерьевича, Дручинина Павла Вячеславовича, Крамаровой Нины Александровны, Красненковой Елены Александровны, Гиренко Владимира Станиславовича, Полищука Бориса Сергеевича, Петровой Софьи Ивановны на решение Верховного Суда Республики Крым от 3 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Красненковой Е.А., Полищука Б.С., Климиной С.В., Кутько А.В., Петровой С.И., Дручинина П.В., представителя ООО "Плаком", ООО "СТАР", Рыбалко В.В. по доверенности Вольвача А.В., представителя Крамаровой Н.А. по доверенности Музашвили Р.И., представителя Самохвалова В.Г. Красненковой Е.А., Климиной С.В., Кутько А.В., Петровой С.И., Дручинина П.В., Гиренко В.С., Крамаровой Н.А., Полищука Б.С. по доверенности Сухобоковой А.Н., представителя Климиной С.В. по доверенности Квасникова М.О., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Совета министров Республики Крым по доверенности Тихончука С.Г., представителей Совета министров Республики Крым и Главы Республики Крым Дмитринчука Л.В. и Латышева А.В., представителя Министерства строительства и архитектуры Республики Крым по доверенности Пучкова А.А., представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по доверенности Мацаевой Т.В., представителей Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым Салтыковой К.С. и Трофимовой О.В., представителя Государственного Совета Республики Крым по доверенности Лукашова М.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Плаком" (далее также - ООО "Плаком"), общество с ограниченной ответственностью "СТАР" (далее также - ООО "СТАР"), Рыбалко В.В. обратились в Верховный Суд Республики Крым с административными исковыми заявлениями о признании недействующими Закона Республики Крым от 7 июля 2017 г. N 409-ЗРК/2017 "Об особенностях создания в Республике Крым зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории" (далее также - Закон N 409-ЗРК/2017), постановления Совета министров Республики Крым от 11 сентября 2017 г. N 454 "О создании зон с особой архитектурно-планировочной организацией территорий" (далее также - Постановление N 454).

Требования мотивировали тем, что они являются правообладателями объектов недвижимости, расположенных в границах созданной зоны с особой архитектурно-планировочной организацией территории. Полагают оспариваемые нормативные правовые акты принятыми с превышением полномочий, без согласования с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, - Министерством культуры Российской Федерации. Считают, что органы государственной власти Республики Крым не вправе устанавливать зоны с особыми условиями использования территорий, не предусмотренные пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). В обоснование требований административные истцы так же ссылаются на несоответствие Закона N 409-ЗРК/2017 и Постановления N 454 положениям Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее также - Закон N 6-ФКЗ), Градостроительного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. N 644 "Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 442 "О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии".

Самохвалова В.Г., Климина С.В., Кутько А.В., Дручинин П.В., Крамарова Н.А., Красненкова Е.А., Гиренко В.С., Полищук Б.С. и Петрова С.И. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона N 409-ЗРК/2017, приведя в обоснование требований доводы, аналогичные изложенным в административных исках ООО "Плаком", ООО "СТАР" и Рыбалко В.В. Так же указали, что в соответствии с Законом N 409-ЗРК/2017 распоряжением Совета министров Республики Крым от 11 января 2018 г. N 6-р "О признании объектов самовольными постройками" принадлежащий им объект недвижимого имущества внесен в список объектов, признанных самовольными постройками. Решением 47 сессии 1 созыва Алуштинского городского совета Республики Крым от 26 января 2018 г. N 47/12 "О сносе самовольной постройки, возведенной на земельном участке по адресу: Российская Федерация, Республика Крым, г. ... (Красненков Владимир Александрович)" разрешен вопрос о сносе указанного объекта капитального строительства, как самовольно построенного, при наличии у них (административных истцов) правоустанавливающих документов и разрешительных документов, а также договора аренды земельного участка.

Определениями Верховного Суда Республики Крым от 30 ноября 2017 г. и от 21 марта 2018 г. административные дела по административным искам указанных лиц объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 3 апреля 2018 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Плаком", ООО "СТАР", Рыбалко В.В. просят отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении административных исков. В обоснование указывают, что судом первой инстанции дана неправильная оценка порядку согласования Закона N 409-ЗРК/2017 с федеральными органами власти, а представителями ответчиков не доказано соблюдение данного порядка. Поскольку оспариваемые нормативные правовые акты являются документами территориального планирования, при проверке процедуры согласования надлежало руководствоваться приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 июля 2016 г. N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования". Кроме того в деле подлежали применению постановление Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 г. N 2 "Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны" и Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Административные истцы полагают, что судом неправильно истолкована статья 12.1 Закона N 6-ФКЗ, не исключающая необходимости проверки отдельных положений Закона N 409-ЗРК/2017 на соответствие нормам федерального законодательства, в частности, перечисленным в административном иске.

Аналогичные доводы приведены в апелляционной жалобе, поданной Самохваловым В.Г., Климиной С.В., Кутько А.В., Дручининым П.В., Крамаровой Н.А., Красненковой Е.А., Гиренко В.С., Полищуком Б.С. и Петровой С.И., которые просят отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении предъявленных требований. В жалобе они кроме того обращают внимание, что в нарушение норм федерального законодательства Закон N 409-ЗРК/2017 позволяет во внесудебном порядке признавать объекты недвижимости, права на которые зарегистрированы, самовольной постройкой и принимать решение об их сносе.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, Министерством культуры Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, Государственным Советом, Республики Крым, Советом министров Республики Крым, Министерством имущественных и земельных отношений Республики Крым, Министерством строительства и архитектуры Республики Крым представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий органов с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие; установление правового регулирования градостроительной деятельности на территории Республики Крым продиктовано необходимостью предоставить гражданам и организациям возможность адаптироваться в течение всего переходного периода к правовой системе Российской Федерации.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Принципиальные вопросы, касающиеся принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя (признание гражданства Российской Федерации у граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, формирование органов государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя, гарантии в сфере социальной защиты и охраны здоровья, особенности регулирования сфер законодательства на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя), регламентированы Законом N 6-ФКЗ.

Из положений части 1 статьи 23 Закона N 6-ФКЗ усматривается, что законодательные и другие нормативные правовые акты Российской Федерации распространяют действие на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя с даты их принятия в Российскую Федерацию с особенностями, предусмотренными Законом N 6-ФКЗ.

Так, со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 года действует переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации (статья 6).

При этом по отдельным вопросам с учетом их социальной, экономической, политической и правовой составляющей, а также предполагаемой динамики интеграции Законом N 6-ФКЗ установлены иные сроки интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в правовую систему Российской Федерации.

В частности, до 1 января 2019 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя не исключается возможность установления нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, особенностей регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (часть 1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ).

Как следует из преамбулы оспариваемого регионального нормативного правового акта, данный закон устанавливает особенности создания в Республике Крым зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории. При этом правовой режим указанной зоны устанавливается статьей 4 Закона N 409-ЗРК/2017 до утверждения правил землепользования и застройки.

Критерием отнесения территории к имеющей особую историко-культурную, экологическую или рекреационную ценность является расположение в границах соответствующей территории особо охраняемых территорий, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, природных и других объектов, находящихся под особой охраной (статья 2 Закона N 409-ЗРК/2017).

Согласно пояснительной записке к проекту Закона N 409-ЗРК/2017 целью принятия проекта закона является выработка единого подхода к архитектурно-планировочному виду и планировке застроенной или предполагаемой к застройке территории, а также урегулирование вопросов, связанных с необходимостью приведения объектов планировочной структуры в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации; предлагается определить территории, имеющие для республики особую историко-культурную, экологическую ценность, а также перспективное градостроительное развитие.

Во исполнение Закона N 409-ЗРК/2017, на основании заключения Архитектурно-градостроительного совета Республики Крым, Советом министров Республики Крым принято Постановление N 454, с учетом предусмотренных Законом N 409-ЗРК/2017 критериев.

Таким образом, поскольку федеральный законодатель предоставил органам государственной власти Республики Крым в переходный период право устанавливать особенности регулирования отдельных сфер и областей общественной жизни, в целях обеспечения скорейшего решения вопросов жизнеобеспечения граждан, проживающих на территории Республики Крым, предусмотренные оспариваемыми нормативными правовыми актами особенности правового регулирования имущественных и градостроительных отношений на территории Республики Крым, не могут рассматриваться как противоречие федеральному законодательству. Иное толкование фактически нивелирует установленные Законом N 6-ФКЗ правовые особенности.

При таком положении суд первой инстанции правомерно констатировал, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты с учетом особенностей переходного периода.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об их достаточности для разрешения дела и, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, правомерно заключил, что этапы процедуры подготовки проектов оспариваемых нормативных правовых актов соблюдены, при этом все необходимые согласования получены.

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2015 г. N 9-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в области культуры и туризма в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее также - Закон N 9-ФЗ), Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", установив, что в соответствии с требованиями части 4 статьи 2 Закона N 9-ФЗ постановлением Совета министров Республики Крым от 20 декабря 2016 г. N 627 "Об отнесении объектов культурного наследия к объектам культурного наследия регионального значения и выявленным объектам культурного наследия" (далее - Постановление N 627) объекты культурного наследия, расположенные на территории Республики Крым, отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, полномочиями по государственной охране которых обладают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, правомерно отклонил доводы административных истцов о необходимости согласования законопроекта с Министерством культуры Российской Федерации, как основанные на неверном толковании норм материально права.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, признает их законными и обоснованными.

Кроме того, при принятии Закона N 409-ЗРК/2017 административным ответчиком соблюдены требования статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", что подтверждается материалами дела, в частности соответствующим заключением по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертизы проекта оспариваемого закона.

Подлежат отклонению доводы апелляционных жалоб о том, что Закон N 409-ЗРК/2017 относится к документам территориального планирования и, следовательно, при издании упомянутого нормативного правового акта следовало руководствоваться приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 июля 2016 г. N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования", а также постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 г. N 2 "Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны", как основанные на ошибочном толковании норм права, поскольку к документам территориального планирования согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации относятся схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, городских округов (глава 3 ГрК РФ).

Доводы апелляционных жалоб об отсутствии объектов культурного наследия на установленной территории с особой архитектурно-планировочной организацией, на которой расположены объекты недвижимости административных истцов, опровергаются материалами дела и установленными судом фактическими обстоятельствами, согласно которым объекты культурного наследия, которые расположены на спорной территории, включены в Перечень объектов культурного наследия регионального значения, который утвержден Постановлением N 627.

Также необоснованными являются доводы административных истцов о несоответствии оспариваемого правового регулирования статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку Закон N 409-ЗРК/2017 и Постановление N 454 не содержат положений, устанавливающих основания отнесения построек к самовольным либо иной порядок признания самовольной постройкой здания, сооружения, созданного на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта.

Доводы жалобы в части необоснованного отказа в привлечении к участию в деле Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, а также администраций г. Симферополя, Алушты, Ялты являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании процессуального закона.

Суд привлекает к участию в деле иных лиц, права и обязанности которых могут быть затронуты решением суда (статья 47 и часть 3 статьи 247 КАС РФ).

Таким образом, привлечение к участию в деле заинтересованных лиц относится к прерогативе суда. При этом отказ в удовлетворении ходатайства о привлечении таких лиц не уменьшает объем прав административного истца, в том числе на представление доказательств, на заявление возражений в отношении представленных административным ответчиком доказательств.

При этом Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, а также администрации г. Симферополя, Алушты, Ялты заинтересованными лицами в смысле положений статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не являются, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля их права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает. В этой связи их не привлечение к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.

Ссылка административных истцов на Временные правила землепользования и застройки, утвержденные на отдельных территориях муниципальных образований Республики Крым, действие которых ограничивается во времени периодом до принятия соответствующих правил землепользования и застройки, не влияет на правильность вынесенного решения.

В ходе разбирательства по делу судом не установлено нарушений федерального и регионального законодательства при принятии Закона N 409-ЗРК/2017 и Постановления N 454. Доводы административных истцов о наличии оснований для признания не действующими оспариваемых нормативных правовых актов не нашли своего подтверждения и обоснованно признаны судом первой инстанции несостоятельными.

Таким образом, доводы, приведенные в апелляционных жалобах, основаны на неверном истолковании норм материального права, направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом первой инстанции в полном соответствии с правилами процессуального закона, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения суда.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 3 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы общества ограниченной ответственностью "Плаком", общества с ограниченной ответственностью "СТАР", Рыбалко Валентины Васильевны, Самохвалова Валентина Георгиевича, Климиной Светланы Васильевны, Кутько Алексея Валерьевича, Дручинина Павла Вячеславовича, Крамаровой Нины Александровны, Красненковой Елены Александровны, Гиренко Владимира Станиславовича, Полищука Бориса Сергеевича, Петровой Софьи Ивановны - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Калинина Л.А.

Нефедов О.Н.