Раздел 1

Раздел 1

1.2. Описание текущего уровня развития профилактической деятельности Федеральной службы по труду и занятости

Сегодня перед Рострудом стоит задача сделать надзор в сфере труда современным. Он должен соответствовать как основным ожиданиям работника, так и интересам работодателя. Для этого необходима система, при которой законодательные нормы и требования будут предельно понятными и прозрачными для всех сторон трудовых отношений. Должна измениться цель, а значит и методы работы самого инспектора труда. Он должен стать полноценным и востребованным помощником, как для граждан, так и для бизнеса, вооруженным современными эффективными инструментами надзора и контроля.

Одной из важнейших задач государственных инспекторов труда должно стать содействие улучшению условий труда, информационной обеспеченности работников и работодателей, применение "культуры профилактики" на предприятиях.

В рамках организованной Рострудом профилактической работы в 2017 году проведено более 11600 консультаций и мероприятий для подконтрольных субъектов по разъяснению обязательных требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в формате семинаров, инструктажей, тематических конференций, "горячих линий".

Также за указанный период территориальными органами Роструда было выдано свыше 2100 предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований трудового законодательства.

В 2017 году Рострудом осуществлялся сбор, обобщение и анализ правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций, а также оценки информации для обеспечения внесения изменений или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Целями обобщения и анализа правоприменительной практики являются:

- совершенствование правовой системы Российской Федерации в сфере труда и расследования несчастных случаев;

- обеспечение единства практики применения Федеральной службой по труду и занятости и ее территориальными органами в субъектах Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, иных нормативных документов, обязательность применения которых установлена законодательством Российской Федерации³;

- обеспечение доступности сведений о правоприменительной практике Роструда путем их публикации для сведения подконтрольных субъектов;

- снижение количества нарушений обязательных требований и повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей за счет обеспечения информированности подконтрольных субъектов о практике применения обязательных требований в сфере труда и расследования несчастных случаев;

- повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей в сферах производства или оказания услуг за счет обеспечения соблюдения обязательных требований в сфере труда и расследования несчастных случаев;

- совершенствование нормативных правовых актов для устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций и противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

По итогам анализа подготовлен план мероприятий ("дорожная карта") по актуализации, оптимизации и отмене обязательных требований в сфере охраны труда, который был утвержден протоколом заседания проектного комитета от 5 октября 2017 г. N 69(12).

Вместе с тем была обеспечена подготовка ежеквартальной информации о классификации причин возникновения типовых нарушений обязательных требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, также размещенной на официальном сайте Роструда.

Кроме того, в целях профилактики нарушений обязательных требований, а также реализации пункта 1 части 2 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Рострудом обеспечено размещение на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для каждого вида государственного контроля (надзора) перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), а также текстов соответствующих нормативных правовых актов.

В то же время предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации полномочия федеральной инспекции труда не являются достаточными, что не позволяет в полной мере реализовать поставленные перед ней задачи и требуют совершенствования механизма осуществления контрольно-надзорных мероприятий и возможности разработки и внедрения дополнительных государственных гарантий.

Начиная с 2017 года ежеквартально проводятся совещания, посвященные итогам проверок. В рамках этой работы обобщаются выявленные нарушения, выявляются нарушения высокой степени опасности и готовятся соответствующие методические рекомендации и разъяснения для бизнеса, об организации работы подконтрольных субъектов, во избежание нарушений в будущем.

В соответствии с планом-графиком проведения публичных обсуждений результатов правоприменительной практики трудового законодательства в 82 государственных инспекциях труда в субъектах Российской Федерации в установленные сроки были проведены все запланированные публичные мероприятия, в которых приняли участие более 14800 человек.

В ходе публичных обсуждений результатов правоприменительной практики трудового законодательства с презентацией докладов по правоприменительной практике заслушаны выступления подконтрольных лиц и представителей общественных объединений предпринимателей, а также даны ответы на 1279 вопросов, полученных из зала и в электронном виде.

При проведении публичных обсуждений и по результатам проведенного анкетирования от представителей предпринимательского сообщества поступило 93 предложения по пересмотру и актуализации обязательных требований и совершенствованию трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Так, например, при проведении публичного обсуждения в Курганской области было предложено внести изменение в статью 142 Трудового кодекса Российской Федерации в части снижения срока задержки выплаты заработной платы, после которого работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы.

Получено предложение о пересмотре и конкретизации в рамках действующего законодательства положений пункта 1,3 постановления Верховного Совета РСФСР от 1 ноября 1990 года N 298/3-1 "О неотложных мерах по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства на селе" в части установления 36 - часовой рабочей недели для женщин, работающих в сельской местности.

Также в ходе публичного обсуждения в Волгоградской области представителями Следственного управления Следственного комитета России по Волгоградской области было предложено введение единообразия по определению тяжести несчастного случая с определением тяжести телесных повреждений, полученных в результате несчастного случая.

Кроме того, работодателями, принимающими участие в указанных мероприятиях, было предложено разъяснить вопросы о применении Приказа Минздравсоцразвития России от 12 апреля 2011 года N 302н о прохождении обязательных предварительных медицинских осмотров (обследования) при поступлении на работу, а также о применении статьи 103 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с отсутствием в трудовом законодательстве разъяснения по поводу того, относятся ли к понятию смежного режима работы такие режимы работы как два дня работы через два либо сутки работы через трое.

Указанные предложения по пересмотру и актуализации обязательных требований и совершенствованию трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, были учтены Рострудом в том числе при подготовке доклада с обзором анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций.

По итогам мероприятий участники заполнили 4134 анкеты, позволяющие оценить эффективность и полезность состоявшихся мероприятий, а также оставить предложения по дальнейшему совершенствованию практики проведения публичных обсуждений.

По результатам проведенного анкетирования участниками публичных слушаний были высказаны 288 предложений по совершенствованию следующих институтов трудового права: проведение медицинских осмотров (психиатрических обследований), организация обучения и инструктажей в области охраны труда и оформление трудовых отношений.

В целях исполнения Плана мероприятий по реализации Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на 2015 - 2020 годы, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец 26.10.2015 N 7011п-П12, и обеспечения эффективного информационного взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками и работодателями, включающего развитие системы клиентоориентированных интерактивных онлайн-сервисов на информационном портале "Онлайнинспекция.рф" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", Рострудом сформирован и утвержден приказом от 24 марта 2016 года N 83 план соответствующих мероприятий⁴.

В соответствии с Планом в 2017 году Рострудом обеспечена реализация следующих основных мероприятий:

- создание сервисов Системы "Памятки для работников и работодателей", "Электронная приёмная Роструда", "Досудебное обжалование", "Общественная оценка деятельности федеральной инспекции труда", "Личные кабинеты работников и работодателей", "Банк типовых документов", "Библиотека трудовых ситуаций", а также обновление и расширение функционала мобильного приложения "Я - инспектор" (мобильная версия сервиса "Сообщить о проблеме");

- разработка дополнительных материалов, направленных на обеспечение соблюдения законодательства о труде, для сервисов Системы: "Библиотека трудовых ситуаций" (в 2017 году разработано 50 ситуаций), "Электронный инспектор" (разработано 50 проверочных листов), "Трудовой навигатор" (разработаны 50 маршрутов), "Памятки для работников и работодателей" (разработаны 50 памяток).

- информирование работников и работодателей о ходе развития Системы.

В 2017 году количество посетителей Системы выросло до 3,58 млн. человек, зарегистрировано 25 млн. просмотров страниц.

Самые популярные сервисы: "Сообщить о проблеме", "Дежурный инспектор" и "Электронный инспектор".

1) Сервис "Сообщить о проблеме" - интерактивный сервис Системы обеспечивает авторизованных пользователей возможностью направить обращение в электронной форме в территориальный орган Роструда, отслеживать ход его рассмотрения и получить ответ. Указанный сервис, действовавший в "пилотном" режиме с ноября 2013 года, в 2016 году введён в эксплуатацию. По состоянию на 31 декабря 2017 года в сервис поступило 210,1 тыс. обращений, из них в 2017 году - 47,6 тыс, обращений.

Темы обращений, поступивших через сервис "Сообщить о проблеме":

N	Тема обращения	Количество обращений (тыс.)
1.	Задерживают зарплату	11,5
2.	Не выплачен расчет при увольнении	10,6
3.	Незаконные увольнения	3,7
4.	Произведены удержания из заработной платы	2,5
5.	Не выдали трудовую книжку	2
6.	Работодателем изменены условия трудового договора	1,4
7.	Не заключен трудовой договор в письменной форме	1
8.	Не выплачено пособие по уходу за ребенком	0,9
9.	Не оплачены листы нетрудоспособности	0,8
10.	Не оплачена сверхурочная работа, работа в выходные и нерабочие дни	0,7
11.	Иные темы	12,5

2) Сервис "Дежурный инспектор" - интерактивный сервис Системы обеспечивает информационную и консультационную поддержку Пользователей системы электронных сервисов "Онлайнинспекция.рф" по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Сервис, действовавший в "пилотном" режиме с ноября 2013 года и введённый в эксплуатацию в 2016 году, позволяет в течение 3-х рабочих дней получить правовую консультацию по интересующему вопросу в сфере соблюдения трудового законодательства. За время работы сервиса гражданам предоставлено 70,7 тыс. консультаций, из них в 2017 году - 11,4 тыс. консультаций.

Темы консультаций, предоставленных пользователям сервиса "Дежурный инспектор":

N	Тема консультации	Количество предоставленных консультаций (тыс.)
1.	Увольнение	1,8
2.	Охрана труда	1,7
3.	Заработная плата	1,4
4.	Прочие вопросы	1,3
5.	Время отдыха	1,2
6.	Рабочее время	0,9
7.	Гарантии и условия труда отдельных категорий работников	0,9
8.	Прием на работу и заключение трудового договора	0,8
9.	Изменение условий трудового договора	0,6
10.	Общие гарантии и компенсации	0,4
11.	Ответственность работодателя	0,2
12.	Ответственность работника перед работодателем	0,2

3) Сервис "Электронный инспектор" - интерактивный информационно-консультационный сервис системы электронных сервисов "Онлайнинспекция.рф" даёт возможность работодателям проводить самопроверку соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. "Электронный инспектор" помогает работодателю провести внутренний аудит соблюдения трудового законодательства в любое удобное время и абсолютно бесплатно. В ходе проверки представитель организации заполняет интеллектуальные проверочные листы, результатом чего является заключение системы об отсутствии или наличии нарушений. В 2017 году разработано 50 листов самопроверки, после их публикации в Системе общее число доступных пользователям направлений самопроверок составит 175.

По состоянию на 31 декабря 2017 года сервисом проведено 302 тыс. самопроверок, в ходе которых было выявлено более 216 тыс. нарушений, из них в 2017 году - 124,5 тыс. самопроверок и 79,1 тыс. выявленных нарушений. По итогам прохождения проверочного листа сервис выдаёт рекомендации по устранению выявленных нарушений и в случае их выполнения предприятия уже смогли оградить себя от штрафных санкций на общую сумму 6,77 млрд. рублей.

В 2017 году разработаны сервисы: "Электронная приёмная Роструда", "Досудебное обжалование", "Общественная оценка деятельности федеральной инспекции труда", "Личные кабинеты работников и работодателей", "Банк типовых документов", "Библиотека трудовых ситуаций", доработано мобильное приложение "Я - инспектор".

1. Интерактивный сервис "Электронная приёмная" обеспечивает авторизованных пользователей возможностью электронной записи на приём в государственную инспекцию труда.

2. Интерактивный сервис "Досудебное обжалование" предоставляет возможность пользователям Системы обжаловать действие (бездействие) и решения, принятые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции должностным лицом территориального органа Роструда, в том числе руководителем территориального органа Роструда и его заместителями.

3. Интерактивный сервис "Общественная оценка деятельности федеральной инспекции труда" обеспечивает посетителей Системы возможностью проходить опросы и осуществлять оценку работы Системы, работы Роструда и его территориальных органов.

4. Сервис "Личные кабинеты работников и работодателей" обеспечивает пользователей расширенным функционалом Личного кабинета.

5. Информационные сервис "Банк типовых документов" представляет пользователям утвержденные, неутвержденные и фактически применяемые формы, бланки и образцы документов, которые необходимы и работодателю и работнику.

6. Информационный сервис "Библиотека трудовых ситуаций" предоставляет пользователям весть набор инструментов для решения проблем, обеспечивая доступ к ресурсам всех сервисов Системы, консультационным материалам, памяткам, и сервису самопроверки в зависимости от конкретной жизненной ситуации.

7. Мобильное приложение "Я - инспектор" (доступно на устройствах под управлением операционных систем Android и iOS) - позволяет пользователям с помощью мобильного телефона направить обращение в территориальный орган Роструда по наиболее травмоопасным вопросам охраны труда: на строительной площадке отсутствует ограждение, строители работают без средств индивидуальной защиты. В 2017 году расширен функционал мобильного приложения. Более подробно представлена тема охраны труда: теперь пользователи могут направлять в территориальный орган Роструда сообщения о сокрытиях несчастных случаев и нарушении порядка их расследования. Также в приложение добавлены темы по оплате труда: пользователи могут сообщать о задержках или удержании заработной платы, неполной оплате сверхурочной работы и работы в выходные дни,

В 2017 году для таких сервисов как "Библиотека трудовых ситуаций", "Электронный инспектор", "Памятки для работников и работодателей", "Трудовой навигатор" разработаны дополнительные материалы, направленные на обеспечение соблюдения законодательства о труде, в мобильное приложение "Я - инспектор" добавлены новые темы для направления обращений.

В целях информирования работников и работодателей о ходе развития Системы Рострудом организовано представление информации членам Общественного совета при Федеральной службе по труду и занятости, а также гражданам через средства массовой информации. Так в марте 2017 года в ходе заседания Общественного совета при Федеральной службе по труду и занятости состоялось обсуждение хода реализации Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и развития портала "Онлайнинспекция.рф".

В рамках проводимой работы по информированию работников и работодателей о ходе развития Системы через средства массовой информации готовились и рассылались пресс-релизы в СМИ, а также публиковались в новостном разделе на официальном сайте Роструда. Была организована запись серии интервью представителей Роструда по указанному вопросу. Всего в 2017 году по данным системы мониторинга средств массовой информации "Интегрум" опубликовано более 600 информационных сообщений о Системе. Публикации о сервисах портала были размещены в центральных федеральных печатных СМИ. Информирование о ходе развития Системы также осуществлялось территориальными органами Роструда, региональными и муниципальными органами исполнительной власти в региональных средствах массовой информации.

В настоящее время система электронных сервисов "Онлайнинспекция.рф" обеспечивает необходимые условия для соблюдения трудового законодательства и сокращения количества нарушений в этой сфере, а также повышает эффективность государственного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства. Среди основных задач, решаемых системой электронных сервисов "Онлайнинспекция.рф":

- обеспечение доступности и понятности требований трудового законодательства, разъяснений и инструкций по исполнению данных требований;

- формирование в хозяйствующих субъектах системы внутреннего контроля за соблюдением законодательства о труде;

- создание постоянного и удобного канала для взаимодействия работников и работодателей с федеральной инспекцией труда.

Внедрение и использование данных интерактивных сервисов позволит значительно снизить затраты предпринимательского сообщества и тем самым снизить финансовое давление на осуществление ими соответствующего вида деятельности, что может также свидетельствовать о смене вектора осуществления контрольной и надзорной деятельности с выявления нарушений законодательства на их предупреждение.

1.3. Характеристика проблем, на решение которых направлена Программа

Анализ показателей, характеризующих состояние подконтрольной среды в области трудовых отношений свидетельствует, что причинами и условиями сохраняющейся массовости нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на протяжении последних лет являются:

неудовлетворительное экономическое, финансовое и технологическое состояние большого числа хозяйствующих субъектов, низкий уровень производительности труда и конкурентоспособности выпускаемой продукции;

сокращение финансирования и материально-технического обеспечения мер по безопасности производства и охране труда;

несоответствие локальных актов, принимаемых работодателем, трудовому законодательству (отсутствие в трудовых договорах работников обязательных условий: условия оплаты труда, режима труда и отдыха, даты начала работы, характеристик условий труда);

ненадлежащее осуществление внутриведомственного и регионального контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также самих работодателей на предприятиях и в организациях.

Кроме того, проанализировав надзорно-контрольную деятельность Роструда и его территориальных органов можно сделать вывод, что одной из основных причин нарушения трудового законодательства является правовая неграмотность как работодателя, так и работников.

В этой связи основная направленность профилактической работы должна быть связана с повышением информированности населения в области защиты трудовых прав и соблюдения норм трудового законодательства.

Для решения данной проблемы необходим переход от стратегии санкций к стратегии информирования подконтрольных субъектов и профилактики нарушений трудового законодательства, в том числе с помощью разработанной Рострудом системы электронных сервисов "Онлайнинспекция.рф", организации консультирования по разъяснению обязательных требований и проведения публичных обсуждений правоприменительной практики Роструда.

Таким образом, в ходе анализа профилактической работы можно выделить следующие зоны, требующие особого внимания:

повышение уровня информированности подконтрольных субъектов по вопросам соблюдения обязательных требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

адаптация форм информирования подконтрольных субъектов по вопросам соблюдения обязательных требований для эффективного восприятия подконтрольными субъектами;

формирование понимания обязательных требований у подконтрольных субъектов;

обеспечение доступности сведений о применении обязательных требований, основных ошибках при их применении и способах их предотвращения;

создание системы обратной связи с подконтрольными субъектами по вопросам применения обязательных требований, в том числе с использованием современных информационно-телекоммуникационных технологий;

осуществление превентивного разъяснения подконтрольным субъектам обязательных требований;

обеспечение устойчивого взаимодействия, основанного на диалоге, с подконтрольными субъектами и повышение уровня доверия подконтрольных субъектов к Роструду и его территориальным органам;

осуществление мер по мотивации подконтрольных субъектов к добросовестному поведению и сознательному соблюдению обязательных требований.

Виды и формы профилактических мероприятий, направленные на устранение причин и условий, способствующих нарушению обязательных требований в области трудовых отношений приведены в разделе 3 настоящей Программы.