Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 20 сентября 2018 г. N АПЛ18-361 Решение суда об отказе в иске о признании частично не действующим пункта 30 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждённых постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 582, утв. приказом Министерства экономического развития РФ от 29 декабря 2017 г. N 710, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 20 сентября 2018 г. N АПЛ18-361

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Аквалэнд" о признании частично недействующим пункта 30 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582, утверждённых приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) от 29 декабря 2017 г. N 710 (далее также - Методические рекомендации),

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Аквалэнд" (далее также - ООО "Аквалэнд") на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 июня 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства экономического развития Российской Федерации Стародубцевой М.А., Антиповой Ю.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582) Минэкономразвития России поручено разработать и утвердить до 1 января 2018 г. методические рекомендации по применению утверждённых названным постановлением основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее также - Основные принципы).

Во исполнение названного поручения приказом от 29 декабря 2017 г. N 710 Минэкономразвития России утверждены Методические рекомендации.

Пунктом 30 Методических рекомендаций разъясняется, что в целях применения принципа учёта наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют (далее - Принцип N 7), рекомендуется исходить из необходимости учёта интересов лиц, являющихся собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, отнесённых законодательством Российской Федерации (пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации) к землям, ограниченным в обороте, предоставление которых в собственность не допускается, при определении арендной платы за такие земельные участки. В указанном случае при определении размера арендной платы за земельный участок целесообразно основываться на размере земельного налога, исчисляемого в отношении земельного участка, расположенного в том же муниципальном образовании, что и земельный участок, размер арендной платы за который определяется, используемого для сходных целей собственниками расположенных на нём зданий, сооружений и не отнесённого к землям, ограниченным в обороте (с учётом положений пункта 1 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации).

ООО "Аквалэнд" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 30 Методических рекомендаций в части указания пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, ссылаясь на то, что такое указание фактически вводит не предусмотренные Постановлением N 582 ограничения на применение Принципа N 7, допуская его использование при определении размера арендной платы лишь в отношении земельных участков, обозначенных в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

В обоснование административного иска общество указало: Методические рекомендации содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами, но в нарушение требований закона официально не опубликовывались; оспоренное положение ограничивает права ООО "Аквалэнд" как арендатора земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, на применение Принципа N 7, поскольку данный земельный участок хоть и не подпадает под категории земельных участков, обозначенных в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, но, по мнению административного истца, фактически относится к землям, ограниченным в обороте; письмом Департамента муниципального имущества администрации г. Волгограда от 5 февраля 2018 г. N 2073-ОА ООО "Аквалэнд" отказано в установлении арендной платы в размере, равном земельному налогу согласно Принципу N 7, со ссылкой на то, что земельный участок не относится к случаям ограничения оборота земельных участков, закреплённым в статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 июня 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО "Аквалэнд" отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с решением суда, просит его отменить в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, действительным обстоятельствам административного дела и с неправильным применением судом норм материального права. Указывает: обжалуемое решение вынесено без учёта правовых позиций, высказанных судами по конкретным спорам с установлением фактических обстоятельств, позволяющих прийти к выводу, что к землям, ограниченным в обороте, могут быть отнесены не только те, что поименованы в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, следовательно, указание одной лишь этой нормы в оспоренном положении противоречит действительному смыслу разъясняемых законоположений.

ООО "Аквалэнд", Министерство юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Апелляционная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие административного истца, поскольку нет необходимости его присутствия в судебном заседании, так как рассмотрение дела связано с юридической оценкой Методических рекомендаций.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

Статьёй 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации регламентированы особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 указанного кодекса, с особенностями, определёнными данной статьёй (часть 1 приведённой выше нормы закона).

В силу части 3 этой же правовой нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц;

3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

На основании пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Методические рекомендации, как следует из их пункта 1, направлены на оказание содействия и методическое обеспечение при применении органами государственной власти и органами местного самоуправления основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждённых Постановлением N 582, с целью создания благоприятных условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации, а также защиты экономических интересов арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Поскольку Методические рекомендации носят рекомендательный характер и не содержат правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, то есть не обладают нормативными свойствами, суд первой инстанции правильно исходил из того, что они не подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и на них не распространяются требования Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Арендная плата земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется с учётом Основных принципов, утверждённых Постановлением N 582, направленных на эффективное использование земли на основании оценки её экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков. К их числу относится принцип учёта наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют (Принцип N 7).

Федеральный законодатель в статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации определил ограничения оборотоспособности земельных участков.

Перечень земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые ограничиваются в обороте, приведён в пункте 5 названной выше статьи кодекса.

Проведя правовой анализ содержания оспариваемого в части пункта 30 Методических рекомендаций, изданных Минэкономразвития России во исполнение поручения Постановления N 582, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что они разъясняют используемую в Принципе N 7 формулировку "предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка" и не противоречат действующему законодательству.

Сформулированные в пункте 30 Методических рекомендаций разъяснения в части указания пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации носят информационно-разъяснительный характер используемой в Принципе N 7 формулировки, соответствуют смыслу разъясняемых нормативных положений и не устанавливают не предусмотренных разъясняемыми нормативными положениями общеобязательных правил.

Также оспоренное положение не ограничивает права арендаторов земельных участков, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, не вводит для них обязанностей, не предусмотренных названным кодексом, не устанавливает запрета действий, разрешённых этим кодексом.

Поскольку вопрос о возможности применения Принципа N 7 при определении размера арендной платы за земельный участок, относящийся к землям общего пользования, Методические рекомендации не разрешают, довод в апелляционной жалобе о том, что названный принцип применим ко всем случаям ограниченности в обороте земельных участков, в том числе при нахождении участка на территории общего пользования, не имеет правового значения.

Что касается ссылок в апелляционной жалобе на судебные постановления различных судебных инстанций в обоснование своей правовой позиции, то выводы, содержащиеся в этих судебных актах, сделаны судами в связи с конкретными спорами при установлении фактических обстоятельств по делу и не влияют на законность принятого судом решения по данному делу.

Обжалованное решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права, оснований, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Аквалэнд" - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

Ю.В. Ситников