Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 сентября 2018 г. N 7-АПГ18-5 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции о признании не действующими в части решений Ивановской городской Думы от 27 декабря 2006 г. N 323 "Об утверждении Генерального плана города Иванова на период до 2025 года" и от 27 февраля 2008 г. N 694 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Иванова"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 сентября 2018 г. N 7-АПГ18-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Жикалова Сергея Михайловича, Кувшиновой Натальи Алексеевны, Кувшинова Александра Вячеславовича о признании не действующими в части решений Ивановской городской Думы от 27 декабря 2006 г. N 323 "Об утверждении Генерального плана города Иванова на период до 2025 года", от 27 февраля 2008 г. N 694 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Иванова"

по апелляционной жалобе Кувшиновой Натальи Алексеевны на решение Ивановского областного суда от 17 апреля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Кувшиновой Н.А. - Сорокопудовой В.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Администрации г. Иваново Солдатовой А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование город Иваново наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Ивановской области от 29 сентября 2004 г. N 124-ОЗ "О муниципальных районах и городских округах").

Решением Ивановской городской Думы от 27 декабря 2006 г. N 323 (далее также - Решение N 323) утвержден Генеральный план города Иванова на период до 2025 г. (далее также - Генеральный план).

Решением Ивановской городской Думы от 27 февраля 2008 г. N 694 (далее также - Решение N 694) утверждены Правила землепользования и застройки города Иванова (далее также - Правила землепользования и застройки).

Жикалов С.М., Кувшинова Н.А., Кувшинов А.В. обратились в суд с административным исковым заявлением (уточненным в ходе рассмотрения дела) о признании Генерального плана не действующим в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами ... к функциональной зоне рекреационного назначения (природно-рекреационной зоне лесопарков), признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения этих же земельных участков к территориальной зоне охраняемых природных территорий (Р-1).

Требования мотивировали тем, что являются собственниками указанных земельных участков, имеющих вид разрешенного использования "индивидуальное жилищное строительство", и находящихся на них жилых домов и объектов незавершенного строительства. Административные истцы полагают, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям статей 34, 35, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку не учитывают фактическое землепользование, также ссылаются на нарушение порядка опубликования нормативных правовых актов.

Решением Ивановского областного суда от 17 апреля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Решение N 323 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к двум функциональным зонам - жилой зоне и зоне рекреационного назначения (природно-рекреационной зоне лесопарков) и Решение N 694 в части отнесения того же земельного участка к двум территориальным зонам - зоне охраняемых природных территорий и зоне застройки индивидуальными жилыми домами признаны не действующими со дня вступления судебного постановления в законную силу; в остальной части в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе Кувшинова Н.А. просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении административного иска в части требований, касающихся принадлежащих ей земельных участков. В обоснование указывает на допущенные при принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки нарушения, связанные с опубликованием их проектов. Размещение проектов на официальном сайте Администрации города Иванова считает не соответствующим требованиям статей 24, 30 ГрК РФ и не подтвержденным в судебном заседании. Не соглашается с выводами суда, изложенными в решении, поскольку функциональное и территориальное зонирование, в нарушение статьи 36 ГрК РФ, выполнено без учета фактически сложившихся планировки и землепользования.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Ивановской городской Думой представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениям статей 24 и 32 ГрК РФ подготовка и утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При этом территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, административному истцу Жикалову С.М. на праве собственности принадлежат на основании договора купли-продажи недвижимого имущества от 25 августа 2015 г. земельный участок с кадастровым номером ..., площадью 982 кв.м, относящийся к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для строительства индивидуального жилого дома, а также находящийся на нем жилой дом, площадью 127,1 кв.м, расположенные по адресу: г. ...

Административному истцу Кувшиновой Н.А. на праве собственности принадлежат:

1) на основании распоряжения Департамента управления имуществом Ивановской области от 13 октября 2008 г. N 464, договора от 16 октября 2008 г. N 18/2008-3 купли-продажи земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, - земельный участок с кадастровым номером ..., площадью 1200 кв.м, относящийся к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, а также объект незавершенного строительства, расположенные по адресу: ... г. ...

2) на основании договора дарения земельного участка с расположенным на нем объектом недвижимости от 27 сентября 2013 г. - земельный участок с кадастровым номером ..., площадью 1149 кв.м, относящийся к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для строительства индивидуального жилого дома, а также объект незавершенного строительства, расположенные по адресу: ... г. ...

3) на основании договора купли-продажи земельного участка от 26 февраля 2008 г. N 2, протокола о результатах аукциона по продаже земельного участка для строительства индивидуального жилого дома от 22 февраля 2008 г. N 2 (лот N 2), - земельный участок с кадастровым номером ..., площадью 892 кв.м, относящийся к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенный по адресу: ...

4) на основании протокола о результатах аукциона по продаже земельного участка для индивидуального жилищного строительства от 1 июня 2012 г. N 8 (лот N 1), договора купли-продажи земельного участка от 14 июня 2012 г. N 7 - земельный участок с кадастровым номером ..., относящийся к землям населенных пунктов, разрешенное использование - для индивидуального жилищного строительства, площадью 1120 кв.м, расположенный по адресу: г. ...

5) на основании договора купли-продажи земельного участка от 7 мая 2013 г. N 4 - земельный участок с кадастровым номером ..., относящийся к землям населенных пунктов, разрешенное использование - для строительства отдельно стоящего индивидуального жилого дома, площадью 496 кв.м, по адресу: ... г. ...

Административному истцу Кувшинову А.В. на праве собственности принадлежат на основании постановления Администрации города Иваново от 18 марта 2013 г. N 633, договора купли-продажи от 8 апреля 2013 г. N 175 земельного участка, находящегося в государственной собственности, земельный участок с кадастровым номером ... площадью 1542 кв.м, относящийся к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, по адресу: г. ..., а также расположенный на нем жилой дом.

Основным чертежом Генерального плана, картой функционального зонирования, в редакции решения Ивановской городской Думы от 25 мая 2016 г. N 197, земельные участки, принадлежащие Кувшиновой Н.А., Жикалову С.М., а также часть земельного участка, принадлежащего Кувшинову А.В., отнесены к функциональной зоне рекреационного назначения (природно-рекреационные зоны лесопарков).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки, устанавливающими перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории города Иванова, в редакции решения Ивановской городской Думы от 29 июня 2016 г. N 234, земельные участки Кувшиновой Н.А., Жикалова С.М., а также часть земельного участка, принадлежащего Кувшинову А.В., относятся к территориальной зоне Р-1 (зона охраняемых природных территорий).

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции установил, что согласно пояснительной записке к корректуре генерального плана сложившаяся структура земельных насаждений общего пользования в городе Иванове не отвечает современным градостроительным требованиям, в связи с чем имеется необходимость создания единой системы озеленения, предусматривающей сохранение существующих лесных массивов, и организации на их основе лесопарков. К одной из задач проекта генерального плана отнесено целостное формирование непрерывной системы зеленых насаждений, воссоздание исторической планировочной структуры. В числе основных направлений комплексного градостроительного развития территории предлагалось организовать на базе участков в местечке Лесное благоустроенную лесопарковую зону.

Разрешая административный спор, установив, что принадлежащий административному истцу Кувшинову А.В. земельный участок с кадастровым номером ... размещен в двух функциональных зонах: жилой зоне и зоне рекреационного назначения, и в двух территориальных зонах: зоне охраняемых природных территорий (Р-1) и зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), что противоречит действующему законодательству, влечет неопределенность правового режима земельного участка и ограничивает права административного истца как собственника на его использование по назначению, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования в указанной части.

При этом суд пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований в части отнесения земельных участков, принадлежащих Кувшиновой Н.А. и Жикалову С.М., к функциональной зоне рекреационного назначения (природно-рекреационной зоне лесопарков) и территориальной зоне охраняемых природных территорий (Р-1), поскольку оспариваемые муниципальные нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления, с соблюдением установленного порядка принятия, их содержание в оспариваемой Кувшиновой Н.А., Жикаловым С.М. части не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для признания их недействующими не имеется.

Доводы апелляционной жалобы Кувшиновой Н.А. не могут быть приняты во внимание, исходя из следующего.

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Ввиду этого является несостоятельным довод апелляционной жалобы о неправомерном отнесении земельных участков к охраняемой природной территории и необходимости установления на спорной территории зоны индивидуальной жилой застройки.

При этом Судебная коллегия отмечает, что в силу положений части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, а в силу части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Доводы апелляционной жалобы о допущенных нарушениях процедуры принятия оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки, в частности процедуры опубликования их проектов, не могут быть приняты во внимание, поскольку сами по себе недостатки при проведении отдельных процедур не являются существенным нарушением порядка принятия и утверждения указанных муниципальных нормативных правовых актов, повлиявшим на законность их принятия и влекущим их отмену.

В силу части 9 статьи 24 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на дату принятия Генерального плана), проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет". Опубликованию и размещению подлежат проект положений о территориальном планировании, предусмотренных частью 5 статьи 23 данного Кодекса, и проекты карты (схемы) или нескольких карт (схем), на которых отображена информация, предусмотренная частью 6 статьи 23 данного Кодекса.

Из положений статьи 11 Устава города Иванова, принятого решением Ивановской городской Думы 14 октября 2005 г. N 613, следует, что официальным опубликованием муниципального правового акта города Иваново считается первая публикация его полного текста в газете "Рабочий край" или в сборнике "Правовой вестник города Иванова" или первое размещение его полного текста в формате, исключающем несанкционированное преобразование (редактирование), на официальном интернет-сайте органа, издавшего соответствующий муниципальный правовой акт, - Ивановской городской Думы (www.ivgorduma.ru), Главы города Иванова, Администрации города Иванова (www.ivgoradm.ru), соответственно.

В данном случае основные положения проекта генерального плана города Иванова на период 2005-2025 гг. для целей его обсуждения и последующего проведения публичных слушаний были опубликованы в печатном издании, - газете "Рабочий край" от 1 сентября 2006 г. N 159 (2465). Материалы проекта генерального плана города Иванова (текстовые и графические части) были также размещены на сайте Администрации города Иванова (www.ivgoradm.ru), также являющимся источником официального опубликования.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные административным ответчиком доказательства, пришел к обоснованному выводу о том, что нарушений порядка размещения проектов Генерального плана и Правил землепользования и проведения публичных слушаний не имелось.

Решение судом первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ивановского областного суда от 17 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кувшиновой Натальи Алексеевны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.