Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 59-АПГ18-8 Суд изменил решение суда первой инстанции и признал недействующими отдельные положения Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 г. N 221-Р-ТГД-У1, в остальной части оставил решение без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 59-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Тындинской городской Думы на решение Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года, которым удовлетворен административный иск первого заместителя прокурора Амурской области к Тындинской городской Думе об оспаривании отдельных положений Устава города Тынды.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды.

Согласно пункту 16 части 1 статьи 9 Устава города Тынды к вопросам местного значения города относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти Амурской области), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Согласно абзацу первому части 2 статьи 11 Устава города Тынды законами Амурской области может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления города Тынды и органами государственной власти Амурской области. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий Законодательного Собрания Амурской области. Такие законы Амурской области вступают в силу с начала очередного финансового года.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 24 Устава города Тынды на публичные слушания выносятся в обязательном порядке проект устава города Тынды, а также проект нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав, кроме случаев, когда изменения в Устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие Конституцией Российской Федерации, федеральным законам.

Согласно пункту 2 части 8 статьи 38 Устава города Тынды осуществляющий свои полномочия на постоянной основе депутат не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами Амурской области, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Согласно части 9.1 статьи 38 Устава города Тынды депутат, осуществляющий полномочия на постоянной основе, представляет сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в порядке, установленном нормативным правовым актом, принятым Тындинской городской Думой в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок проверки достоверности и полноты указанных сведений устанавливается нормативным правовым актом, принятым Тындинской городской Думой в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 50 Устава города Тынды мэр города Тынды в период осуществления своих полномочий должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Согласно части 1.1 статьи 50 Устава города Тынды мэр города Тынды представляет сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в порядке, установленном нормативным правовым актом, принятым Тындинской городской Думой в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок проверки достоверности и полноты указанных сведений устанавливается нормативным правовым актом, принятым Тындинской городской Думой в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 128 Устава города Тынды государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления города Тынды в соответствии с федеральными законами и законами Амурской области, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти Амурской области (далее - органы государственного контроля (надзора)), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления города Тынды Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава (основного Закона), законов и иных нормативных правовых актов Амурской области, Устава города Тынды и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, Уставом города Тынды, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава (основного Закона), законов и иных нормативных правовых актов Амурской области, Устава города Тынды.

Согласно части 1 статьи 138 Устава города Тынды проект устава города Тынды, проект нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии Устава города Тынды, внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды публикуются (обнародуются) в официальных источниках опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Тынды с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного Тындинской городской Думой порядка учета предложений по проекту устава города Тынды, проекту нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды, а также порядка участия граждан в обсуждении указанных правовых актов. Не требуется официальное опубликование порядка учета предложений по проекту нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения Устава города Тынды в соответствие Конституцией Российской Федерации, федеральным законам.

Согласно части 2 статьи 138 Устава города Тынды проект устава города Тынды, проект нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды выносятся на публичные слушания, кроме случаев, когда изменения в Устав города Тынды вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в Уставе города Тынды вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие Конституцией Российской Федерации, федеральным законам.

Первый заместитель прокурора Амурской области обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением о признании приведенных выше норм недействующими с момента вступления решения суда об этом в законную силу, ссылаясь в обоснование своих требований на противоречие данных норм Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Как утверждал заявитель, оспариваемые нормы Устава города Тынды не учитывают изменения федерального законодательства.

Решением Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года (в редакции определения того же суда от 22 мая 2018 года о внесении исправления в решение суда) административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе Тындинская города Дума просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в административном деле прокурором и Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, письменных возражений на нее и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 7 данного федерального закона предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Признавая недействующим пункт 16 части 1 статьи 9 Устава города Тынды, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма не предусматривает отнесение к вопросам местного значения городского округа осуществление мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья, как это предписано пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Поскольку федеральным законодательством организация отдыха детей в каникулярное время включает мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья и относит эти вопросы к полномочиям органов местного самоуправления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации признает вывод суда о несоответствии пункта 16 части 1 статьи 9 Устава города Тынды закону, имеющему большую юридическую силу, правильным.

Соглашаясь с доводами первого заместителя прокурора и признавая недействующим абзац первый части 2 статьи 11 Устава города Тынды, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что абзац первый части 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет субъектам Российской Федерации право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, но лишь в случаях, установленных федеральными законами, а оспариваемая норма Устава города Тынды допускает, что законами Амурской области могут перераспределяться полномочия между органами местного самоуправления города Тынды и органами государственной власти Амурской области и помимо случаев, установленных федеральными законами.

Поскольку в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должен выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами, а пункт 1 части 4 статьи 24 Устава города Тынды допускает возможность не проведения публичных слушаний и в иных случаях, кроме предусмотренных указанной нормой федерального закона, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о его несоответствии законодательству.

Пункт 2 части 8 статьи 38 Устава города Тынды суд первой инстанции правомерно признал несоответствующим пункту 2 части 7 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку он не предусматривает ограничений, установленных для депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, возможности участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации), а также устанавливает исключения из этого ограничения, не предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с частью 4.2 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", если иное не установлено федеральным законом, граждане, претендующие на замещение муниципальной должности, и лица, замещающие муниципальные должности, представляют сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Признавая часть 9.1 статьи 38 и часть 1.1 статьи 50 Устава города Тынды несоответствующими части 7.2 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 4.2 статьи 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", суд первой инстанции правомерно исходил из того, что положениями указанных оспариваемых норм предусмотрена процедура предоставления депутатом, осуществляющим полномочия на постоянной основе, и мэром города Тынды сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также проверки достоверности и полноты указанных сведений в порядке, устанавливаемом нормативным правовым актом, принятым Тындинской городской Думой в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем федеральное законодательство предписывает, что указанная процедура должна быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Проанализировав часть 1 статьи 50 Устава города Тынды и положения части 4.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой глава муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о том, что часть 1 статьи 50 Устава города Тынды носит неопределенный характер.

С выводами суда первой инстанции о признании этой нормы недействующей Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается, поскольку федеральным законодателем определен перечень федеральных законов, которыми установлены ограничения, запреты и обязанности для глав муниципальных образований.

Признавая недействующей часть 2 статьи 128 Устава города Тынды, суд первой инстанции правильно установил ее несоответствие части 2 статьи 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в оспариваемой норме не оговорены полномочия по контролю (надзору) за реализацией закрепленных за органами местного самоуправления города Тынды и должностными лицами местного самоуправления города Тынды прав.

Соглашаясь с доводами административного истца о несоответствии частей 1 и 2 статьи 138 Устава города Тынды пункту 1 части 3 статьи 28 и части 4 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Устав города Тынды допускает иные случаи, помимо предусмотренных названным федеральным законом, когда не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и порядка участия граждан в его обсуждении, а также иные случаи, когда на публичные слушания не должны выноситься проект устава муниципального образования и проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции при принятии обжалуемого решения не принял во внимание, что не истек шестимесячный срок для приведения оспариваемых норм в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 3 апреля 2017 года N 64-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции", являются несостоятельными, поскольку Федеральный закон от 3 апреля 2017 года N 64-ФЗ был опубликован 5 апреля 2017 года в издании "Российская газета" N 71, следовательно, 16 апреля 2017 года данный закон вступил в силу. 16 октября 2017 года истек шестимесячный срок, установленный частью 9 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а первый заместитель прокурора обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением 29 декабря 2017 года.

Проверяя доводы апелляционной жалобы о том, что суду первой инстанции не следовало признавать недействующими оспариваемые нормы Устава города Тынды полностью, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит данные доводы заслуживающими внимания. При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела суду первой инстанции следовало принять во внимание, что оспариваемые нормы содержат положения, которые не соответствуют федеральному законодательству лишь в части, а потому признание их недействующими полностью является необоснованным.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об изменении обжалуемого решения суда в части.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Амурского областного суда от 13 июня 2016 года в редакции определения того же суда от 22 мая 2018 года о внесении исправления в решение суда изменить, указав на признание не действующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемых положений Устава города Тынды в следующей части:

пункта 16 части 1 статьи 9 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не предусматривается отнесение к вопросам местного значения городского округа осуществление в пределах установленных полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья;

абзаца первого части 2 статьи 11 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным абзацем допускается, что законами Амурской области могут перераспределяться полномочия между органами местного самоуправления города Тынды и органами государственной власти Амурской области помимо случаев, когда такое перераспределение установлено федеральными законами;

пункта 1 части 4 статьи 24 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом допускается возможность не проведения публичных слушаний в иных случаях, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

пункта 2 части 8 статьи 38 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не предусмотрены ограничения для депутатов Тындинской городской Думы участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации), а также установлены исключения из этого ограничения, не предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

части 2 статьи 128 Устава города Тынды - в той мере, в которой данной частью не предусмотрены полномочия по контролю (надзору) за реализацией закрепленных за органами местного самоуправления города Тынды и должностными лицами местного самоуправления города Тынды прав;

частей 1 и 2 статьи 138 Устава города Тынды - в той мере, в которой данными частями допускаются иные случаи, когда не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и порядка участия граждан в его обсуждении, а также иные случаи, когда на публичные слушания не должны выноситься проект устава муниципального образования и проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав.

В остальной части решение Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тындинской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.