Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25 сентября 2018 г. N АПЛ18-379 Решение суда об отказе в иске о признании частично не действующим абзаца второго пункта 7 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. N 1, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25 сентября 2018 г. N АПЛ18-379

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Коробкова Е.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Колосова Максима Владиславовича о признании частично недействующим абзаца второго пункта 7 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. N 1,

по апелляционной жалобе Колосова М.В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения Колосова М.В. и его представителя Баева А.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Российской Федерации Антиповой Ю.И. и Репина Д.П., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правительство Российской Федерации постановлением от 2 января 2015 г. N 1 утвердило Положение о государственном земельном надзоре (далее - Положение).

Нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 4 января 2015 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 12 января 2015 г., N 2.

Согласно пункту 7 Положения ежегодные планы проведения плановых проверок разрабатываются в соответствии с Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", с учетом особенностей, установленных данным положением (абзац первый).

Планы проведения плановых проверок составляются отдельно в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, в отношении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (абзац второй).

Плановые проверки осуществляются Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок, а Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами - в рамках ежегодных планов проведения плановых проверок при осуществлении федерального государственного экологического надзора (абзац третий).

Колосов М.В., являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим абзац второй пункта 7 Положения в части, допускающей составление плана проведения плановых проверок в отношении физических лиц отдельно от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемая норма не соответствует статье 26.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П, а также статьям 71, 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из заявления административного истца видно, что с 7 июля 2009 г. он зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, включен в Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства. Принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с расположенными на нем строениями он использует для предпринимательской деятельности (сдает в аренду), уплачивает земельный налог как индивидуальный предприниматель. Распоряжением Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу (далее - Управление Росреестра по Санкт-Петербургу) от 12 июля 2017 г. N 22863 в отношении его как гражданина назначена плановая выездная проверка, по итогам которой оценено соблюдение требований законодательства при использовании земельного участка гражданином (без учета факта регистрации его в качестве индивидуального предпринимателя), составлен акт и вынесены предписания. По его заявлению об исключении данной проверки из списка проверок и о прекращении проверки на основании частей 3, 5 статьи 26.1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Управление Росреестра по Санкт-Петербургу проверку не прекратило, поскольку проверка включена в план проверок физических лиц, а не юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Указанные действия (бездействие) были оспорены им в судебном порядке, однако определением Московского районного суда г. Санкт-Петербурга от 15 января 2018 г. производство по его административному иску к Управлению Росреестра по Санкт-Петербургу о признании незаконным бездействия прекращено в связи с тем, что дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства.

В заседании суда первой инстанции административный истец представил уточненное административное исковое заявление, в котором указал, что абзац второй пункта 7 Положения следует признать недействующим также в связи с тем, что он допускает включение в планы проведения плановых проверок лиц, обладающих на момент составления таких планов статусом индивидуального предпринимателя и отнесенных к субъектам малого предпринимательства.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству экономического развития Российской Федерации. Представители Правительства Российской Федерации Антипова Ю.И. и Репин Д.П. в суде первой инстанции административный иск не признали, пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Колосову М.В. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, а также неправильного применения судом первой инстанции норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу административный ответчик просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что судом первой инстанции в полном объеме выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального и процессуального права, выводы, сделанные судом и изложенные в решении, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, а доводы апелляционной жалобы не содержат сведений о наличии оснований для отмены обжалуемого решения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания абзаца второго пункта 7 Положения в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Пункт 11 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что Правительство Российской Федерации утверждает Положение о государственном земельном надзоре.

На основании приведенных нормативных положений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Положение утверждено Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, делегированными ему законодателем.

Устанавливая порядок осуществления государственного земельного надзора, Положение в абзаце втором пункта 7 предусматривает составление планов проведения плановых проверок отдельно в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, в отношении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Указанное положение нормативного правового акта соответствует земельному законодательству, обеспечивает реализацию норм Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающих возможность проверки как физических лиц, так и индивидуальных предпринимателей.

В силу пункта 1 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации государственный земельный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора в соответствии с пунктом 3 статьи 71 названного кодекса является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Порядок разработки и утверждения ежегодного плана согласно пункту 5 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается в положении о государственном земельном надзоре, утвержденном Правительством Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных данным кодексом.

Частью первой статьи 26.1 названного федерального закона предусмотрено, что, если иное не установлено частью второй данной статьи, с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. не проводятся плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к субъектам малого предпринимательства.

Оспариваемая норма Положения не содержит предписаний, противоречащих положениям указанной статьи, в связи с чем утверждение административного истца о том, что она не соответствует ей в той части, в которой допускает составление плана проведения плановых проверок в отношении физических лиц отдельно от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также допускает включение в планы проведения плановых проверок лиц, обладающих (на день составления таких планов) статусом индивидуального предпринимателя и отнесенных к субъектам малого предпринимательства, лишено правовых оснований и не может повлечь отмену обжалуемого решения суда.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что нормами Земельного кодекса Российской Федерации в отношении граждан предусмотрены самостоятельные проверки соблюдения требований земельного законодательства, и довод административного истца о том, что абзац второй пункта 7 Положения, предусматривающий составление плана в отношении физических лиц отдельно от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не соответствует статьям 71, 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также нарушает его права, является несостоятельным.

Довод апелляционной жалобы о том, что в оспариваемом решении судом не определена цель, которую преследует абзац второй пункта 7 Положения, не влияет на законность данного решения, поскольку требования части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта соблюдены.

Утверждения Колосова М.В. о том, что при принятии решения судом не принято во внимание уточнение заявленных требований, поданное в судебном заседании, не исследованы обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения административного дела по существу, не применен закон, подлежащий применению, не дана правовая оценка доказательствам, подтверждающим обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, ошибочны и опровергаются содержанием указанного решения.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции материалами административного дела не подтверждаются и не влияют на его законность.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что вынесенным решением административный истец был лишен права на оспаривание в судебном порядке Положения, несостоятельна, поскольку Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел по существу его административное исковое заявление и установил, что абзац второй пункта 7 Положения в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает. В связи с этим суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Колосова М.В.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Колосова Максима Владиславовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

Е.В. Горчакова