Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2018 г. N 78-АПГ18-19 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции по делу о признании недействующими абзаца первого пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге и пункта 6.1, абзацев первого - шестого пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 г. N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2018 г. N 78-АПГ18-19

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Лашера Александра Ильича о признании недействующими абзаца первого пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге и пункта 6.1, абзацев первого - шестого пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", по апелляционной жалобе Лашера А.И. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 мая 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Лашера А.И., его представителя Радюка К.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга Шустикова Г.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге" утверждены Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге.

Данное постановление внесено в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга 5 апреля 2006 года за регистрационным номером N 3099.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Санкт-Петербургские ведомости" от 13 апреля 2006 года N 64, "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" от 28 апреля 2006 года N 4.

Согласно пункту 6.1 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются на основании договора, заключаемого Государственным учреждением "Специализированная служба" по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга.

Абзацами с первого по шестой пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге предусмотрено, что лица, заключившие с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляют:

погребение умерших (погибших) и оказание услуг по погребению;

оказание услуг по погребению на безвозмездной основе в соответствии с гарантированным перечнем;

оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому Правительством Санкт-Петербурга тарифу в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О погребении и похоронном деле";

обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших);

решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела.

Абзацем первым пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге установлено, что подготовку могил и погребение умершего производят только лица, заключившие с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища, в соответствии с санитарными правилами и нормами.

Лашер А.И. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения исковых требований просил признать недействующими пункт 6.1, абзацы с первого по шестой пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и абзац первый пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N 210, ссылаясь на противоречие оспариваемых норм статье 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей", статьям 1, 10, 124, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 9, 10, 25 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", статьям 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в той мере, в которой указанные положения в их взаимосвязи с учетом правоприменительной практики:

ограничивают права потребителя ритуальных услуг на выбор исполнителя ритуальных услуг на соответствующем кладбище;

обязывают потребителя ритуальных услуг заключать договор на оказание ритуальных услуг только с лицом, заключившим с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища;

предоставляют только лицу, заключившему с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища, право оказывать потребителям весь комплекс ритуальных услуг на территории соответствующего кладбища, в том числе услуг по подготовке могил и погребению умершего;

предоставляют соответствующему органу государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга полномочия определять субъектный состав исполнителей ритуальных услуг на соответствующем кладбище, а также условия договора между потребителем и исполнителем ритуальных услуг, заключаемого на возмездной или безвозмездной основе, на оказание ритуальных услуг, в том числе услуг по подготовке могил и погребению умершего.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые нормы ограничивают его право как потребителя на свободу выбора исполнителя по оказанию ритуальных услуг на конкретном кладбище; лишают возможности вступать в договорные отношения с теми хозяйствующими субъектами, которые предлагают наилучшие условия и качество выполнения оказываемых ритуальных услуг в отсутствие у них требуемого договора с ГУ "Специализированная служба". Такое правовое регулирование рынка ритуальных услуг Санкт-Петербурга является недопустимым в условиях презумпции добросовестности конкуренции и может быть расценено как злоупотребление доминирующим положением хозяйствующего субъекта.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 7 мая 2018 года в удовлетворении административного искового заявления Лашера А.И. отказано.

В апелляционной жалобе на решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 мая 2018 года Лашером А.И. поставлен вопрос об отмене решения и о принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела. По мнению административного истца, судом не учтено значимое для дела обстоятельство - отказ ООО "Ритуал" административному истцу в осуществлении погребения на территории Нового Колпинского кладбища умершей Андреевой Л.Б. силами любой коммерческой организации, кроме данного общества, в частности ООО "Похоронная служба".

Правительством Санкт-Петербурга и прокуратурой Санкт-Петербурга на апелляционную жалобу поданы возражения.

Изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется исходя из следующего.

Разрешая заявленные административные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции установил, что постановление Правительства Санкт-Петербурга, которым утверждены оспариваемые в части Положения, было принято компетентным исполнительным органом с соблюдением предусмотренной процедуры принятия, первоначального официального опубликования и последующего опубликования внесенных в него изменений.

При рассмотрении данного дела суд установил, что административный истец взял на себя обязательства по захоронению умершей Андреевой Л.Б., в связи с чем заключил договор на оказание услуг по погребению с обществом с ограниченной ответственностью "Похоронная служба" и обратился в общество с ограниченной ответственностью "Ритуал" с просьбой о безвозмездном предоставлении участка земли для захоронения умершей. Однако письмом ООО "Ритуал" заявителю было разъяснено, что оказание услуг по погребению на территории Нового Колпинского кладбища может быть осуществлено только сотрудниками названного общества, а оказание таких услуг иными лицами на территории этого кладбища является нарушением законодательства.

Проанализировав нормы Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, суд также установил, что к лицам, оказывающим ритуальные услуги в Санкт-Петербурге, отнесены в том числе Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела", а также лица, заключившие с названным государственным учреждением договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.

При этом среди хозяйствующих субъектов предусмотрено проведение конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища. Проведение конкурса отнесено к компетенции комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга.

Также судом установлено и следует из материалов дела, что по результатам конкурса, объявленного распоряжением названного комитета от 28 октября 2013 года N 2456-р, победителем признано ООО "Ритуал" среди прочих участников конкурса, как предложившее наилучшие условия исполнения договора на выполнение работ по содержанию и эксплуатации, оказанию ритуальных услуг, связанных с погребением на территории Нового Колпинского кладбища. По итогам конкурса между ООО "Ритуал" и ГУ "Специализированная служба" был заключен договор сроком на 7 лет на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации в том числе названного кладбища, оказание на его территории ритуальных услуг.

Суд пришел к выводу о том, что действующий в законодательстве субъекта конкурсный принцип отбора организаций в качестве администрации кладбища направлен на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на городские кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен.

Таким образом, установленные Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" государственные гарантии о погребении умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников, а также гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего реализовываются в постановлении Правительства Санкт-Петербурга N 210, в частности, путем определения порядка организации похоронного дела в Санкт-Петербурге посредством конкурентного выбора хозяйствующих субъектов, способных обеспечить надлежащие условия погребения и связанных с ним услуг на территории соответствующего кладбища, в том числе путем оказания комплекса ритуальных услуг по единому рекомендуемому Правительством Санкт-Петербурга тарифу.

Тем самым абзац первый пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 210, устанавливающий порядок подготовки могил и погребение умершего (погибшего) только лицами, заключившими договор с ГУ "Специализированная служба", закрепляет правомочие исполнительной власти Санкт-Петербурга при организации похоронного дела в части определения администрации кладбища, ответственной не только за надлежащее выполнение государственных гарантий по погребению умерших, но и за соблюдение социальных условий при оказании сопутствующих ему услуг, их соответствие санитарным правилам и нормам, обеспечение единства планировочного решения соответствующего кладбища согласно установленным требованиям.

Суд посчитал, что доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с результатом проведенного в 2013 году конкурса на право оказания ритуальных и иных услуг в том числе на Новом Колпинском кладбище, однако указанные доводы не могут служить основанием для признания оспариваемых норм не соответствующими требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Оценивая доводы о несоответствии оспариваемых региональных норм требованиям статей 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд пришел к выводу о том, что они сводятся к вопросу о целесообразности принятия оспариваемых норм в той мере, в которой на их основании в системе действующего регионального нормативного регулирования полномочия по организации похоронного дела в Санкт-Петербурге делегированы органам государственной власти субъекта Федерации, тогда как суд не вправе входить в обсуждение этого вопроса, поскольку он выходит за пределы его компетенции.

Также, по мнению суда, оспариваемые нормы не противоречат статье 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей", статьям 1, 10, 124, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку не регулируют отношения в области защиты прав потребителей, не устанавливают правового регулирования договорных и обязательственных отношений. В связи с этим определение порядка организации похоронного дела в оспариваемых положениях не свидетельствует о вторжении данного регионального законодательства в компетенцию Российской Федерации как в сфере защиты прав потребителей, так и в области гражданского законодательства.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с указанными выше выводами суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Принимая решение об отказе в удовлетворении указанных требований, суд правомерно указал, что в силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон о погребении и похоронном деле) законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из названного федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона о погребении и похоронном деле похоронное дело в Российской Федерации является самостоятельным видом деятельности, организация которого осуществляется органами местного самоуправления (абзац первый пункта 2); законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные указанным федеральным законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (абзац второй пункта 2).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29 сентября 2015 года N 2237-О, положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", взятые во взаимосвязи с его статьей 79 (абзацы первый и второй части 3), и положения Федерального закона "О погребении и похоронном деле" определяют лишь полномочия органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в области похоронного дела и не предопределяют конкретный порядок организации похоронного дела на их территории.

В развитие приведенных нормативных положений 4 октября 2006 года принят Закон Санкт-Петербурга N 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге".

Статьей 3 данного закона установлены полномочия Правительства Санкт-Петербурга по регулированию отношений, связанных с похоронным делом.

Так, к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга отнесены: организация похоронного дела, в том числе определение статуса кладбищ, установление видов (комплекса) ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому тарифу; создание специализированной службы Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела, определение порядка ее деятельности; определение порядка деятельности и эксплуатации кладбищ и крематориев, расположенных на территории Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; определение стоимости комплекса услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, в соответствии с действующим законодательством; установление требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению; установление санитарных и экологических требований и правил содержания мест погребения.

Пунктом 2 статьи 3 названного закона закреплено право Правительства Санкт-Петербурга передавать иным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга часть своих полномочий, определенных Законом Санкт-Петербурга от 4 октября 2006 года N 408-64. В целях реализации указанных полномочий Правительством Санкт-Петербурга 7 марта 2006 года принято постановление N 210, утвердившее Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге и Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, названные выше нормы которых оспариваются административным истцом.

Из положений статей 9 и 10 Федерального закона о погребении и похоронном деле в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона о погребении и похоронном деле установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что определение в оспариваемых нормах порядка организации похоронного дела на территории данного субъекта Российской Федерации не свидетельствует о вторжении в компетенцию федерального законодателя, а также не противоречит статье 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей", статьям 1, 10, 124, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом суд учел, что пунктом 1 статьи 29 Федерального закона о погребении и похоронном деле предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по созданию специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

ООО "Ритуал", как установил суд, на основе конкурсных процедур по выполнению работ и услуг по содержанию и эксплуатации, оказанию ритуальных услуг, связанных с погребением на территориях кладбищ, в том числе Колпинского городского, Нового Колпинского, был заключен договор со Специализированной службой, и оно стало администрацией Нового Колпинского кладбища.

Вывод суда о том, что процедура конкурсного отбора администрации конкретного кладбища по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг и, таким образом, реализуется возможность получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) у хозяйствующего субъекта, предложившего лучшие условия для их осуществления на этом товарном рынке, следует признать правильным.

Правовых оснований для признания недействующими абзаца первого пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, пункта 6.1, абзацев первого - шестого пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", у суда не имелось.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку обстоятельств, установленных и исследованных судом в соответствии с правилами статей 14, 62 и 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают, в силу чего не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Лашера Александра Ильича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.