Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 октября 2018 г. N 78-АПГ18-18 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции по делу о признании не действующими в части пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 г. N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" и приложения к Закону Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 октября 2018 г. N 78-АПГ18-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" о признании не действующими в части пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" и приложения к Закону Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 мая 2018 года, которым удовлетворено административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Цветение сливы".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Лыжовой Н.А., губернатора Санкт-Петербурга Степанкевич Е.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей общества с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" Лима Д.Ю., Гульянца А.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 19 сентября 2007 года принят и губернатором Санкт-Петербурга 8 октября 2007 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования".

Статьей 2 указанного Закона утверждены Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения (приложение 1 к Закону), Перечень схем территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения (приложение 2 к Закону) и Схемы территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах районов Санкт-Петербурга (приложение 3 к Закону).

Законом Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" внесены изменения.

Таблица "Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения" Приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" дополнена в том числе позицией 1008-50, в которой указан сквер б/н на территории, ограниченной ул. Малой Зелениной, ул. Петергофской, наб. Адмирала Лазарева, ул. Пионерской (пункт 1 статьи 1); схема 13-6 территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское) приложения 3 к Закону Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" изложена согласно приложению к данному Закону Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 1).

Закон Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" опубликован 26 января 2018 года на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Общество с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" (далее также ООО "Цветение сливы", Общество) обратилось в суд с административным иском о признании не действующим со дня принятия пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" в части включения в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения строки 1008-50 и пункта 2 той же статьи в части соответствующего включенной строке графического изображения территории на схеме 13-6 схемы территорий зеленых насаждений общего пользования городского назначения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское).

В обоснование заявленных требований Общество сослалось на то, что является собственником земельного участка с кадастровым номером 78:07:0003197:25, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 7 (севернее дома 22, литера Щ), на котором осуществляет строительство многоквартирного дома. В соответствии с оспариваемыми нормами указанный земельный участок включен в состав сквера, отнесенного к территориям зеленых насаждений общего пользования. В связи с этим административный истец обязан предоставить неограниченный доступ третьим лицам на свой участок, а за неисполнение указанной обязанности может быть привлечен к административной ответственности в соответствии со статьей 31.1 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге". При таких обстоятельствах, как указал административный истец, он лишен права пользования принадлежащим ему земельным участком, и создана угроза утраты владения этим участком.

По мнению административного истца, оспариваемые нормы противоречат положениям пункта 12 статьи 85, пункта 1 статьи 56, пункта 1 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые не допускают возможности нормативного включения земельных участков, находящихся в частной собственности, в территорию земель общего пользования.

Кроме того, административный истец указал на неоднозначное толкование и правовую неопределенность оспариваемого нормативного правового акта, на наличие в его содержании коррупциогенного фактора.

Уточнив основания заявленных требований при рассмотрении дела в суде первой инстанции, административный истец дополнительно сослался на то, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не проведена процедура инвентаризации территории для целей ее включения в территории зеленых насаждений общего пользования, установленная статьями 6, 6.1 Закона Санкт-Петербурга от 28 декабря 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 февраля 2017 года N 79.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Закона Санкт-Петербурга N 396-88 следует читать как "от 28 июня 2010"

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 8 мая 2018 года административное исковое заявление ООО "Цветение сливы" удовлетворено. Признана не действующей с момента вступления решения суда в законную силу строка 1008-50 пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N 3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" и приложение к указанному закону в той мере, в которой они распространяются на земельный участок площадью 10 735 кв.м, кадастровый номер 78:07:0003197:25, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 7 (севернее дома 22, литера Щ).

В апелляционной жалобе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ставится вопрос об отмене решения суда, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении иска.

Прокуратурой Санкт-Петербурга на апелляционную жалобу представлены возражения.

Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

В рамках реализации предоставленных полномочий принят Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге"). Согласно пунктам 1 и 4 статьи 15 данного Закона перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга; включение территорий зеленых насаждений в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, внесение изменений в данный перечень в части границ и площадей территорий зеленых насаждений общего пользования, а также исключение территорий зеленых насаждений из перечня территорий зеленых насаждений общего пользования осуществляется путем внесения изменений в соответствующий закон Санкт-Петербурга.

Разрешая дело, суд, руководствуясь приведенными положениями, а также пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 32 Устава Санкт-Петербурга, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят органом власти в пределах полномочий.

Вместе с тем, суд установил, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав положения пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 12 статьи 85 и пункта 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 1 и 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд верно указал, что к территориям общего пользования, в том числе к скверам, могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к таким территориям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.

В этой связи, к территориям зеленых насаждений общего пользования, под которыми согласно пункту 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" понимаются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц, не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Судом установлено, что оспариваемым законом к территориям зеленых насаждений общего пользования отнесён сквер, расположенный на территории, ограниченной ул. Малой Зелениной, ул. Петергофской, наб. Адмирала Лазарева, ул. Пионерской (с присвоением регистрационного номера территории зеленых насаждений общего пользования ЗНОП N 132279); в границах территории сквера находится земельный участок с кадастровым номером 78:07:0003197:25, принадлежащий на праве собственности ООО "Цветение сливы" с 1 сентября 2016 года. Указанный земельный участок площадью 10735 +/-36 кв.м расположен по адресу: г. Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 7 (севернее дома 22, литера Щ), образован из двух земельных участков с кадастровыми номерами 78:07:0003197:22, 78:07:0003197:23, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для размещения многоквартирного жилого дома (жилых домов)". Обществу 29 сентября 2017 года выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства: многоквартирного жилого дома со вспомогательными и встроенными нежилыми помещениями и подземной автостоянкой, сроком действия до 29 октября 2019 года.

Таким образом, на дату принятия оспариваемой нормы закона земельный участок, включенный в границы территорий зеленых насаждений общего пользования, находился в частной собственности.

Удовлетворяя иск, суд обоснованно указал, что приведенное правовое регулирование не только противоречит положениям федерального законодательства, но и не отвечает установленным региональным законодателем критериям отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего пользования, указанным в пункте 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", а также в статье 1 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", согласно которым территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Суд также установил наличие в оспариваемых положениях коррупциогенного фактора, указав, что в соответствии с тем же нормативным правовым актом, которым земельный участок, находящийся в частной собственности ООО "Цветение сливы", отнесен к территориям зеленых насаждений общего пользования, а также в соответствии с пунктом 3 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" правоотношения по созданию, содержанию, использованию, учету, охране и восстановлению зеленых насаждений, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, не подпадают под действие данного закона. Данное обстоятельство, по мнению суда, свидетельствует о наличии внутренних противоречий между нормами Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", а также Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", порождающих неясность, двусмысленность, несогласованность правового регулирования.

Утверждения в апелляционной жалобе об отсутствии нарушений прав общества с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" на земельный участок, который оспариваемым законом отнесен к территории зеленых насаждений общего пользования городского значения, так как вид разрешенного использования земельного участка не изменен, у общества имеется разрешение на строительство, которое не отозвано и не оспорено, и не имеется доказательств совершения в отношении административного истца запретительных действий, основанных на оспариваемых положениях закона, являются необоснованными ввиду следующего.

Приходя к выводу о том, что оспариваемые положения нарушают права и законные интересы административного истца, суд правомерно указал на ограничение прав административного истца как собственника земельного участка, поскольку реализация им составляющих правомочий этого вещного права (права владения, пользования, распоряжения земельным участком) для него ограничена.

В частности, Законом Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" на территориях зеленых насаждений общего пользования запрещается предоставление земельных участков для размещения объектов капитального строительства (пункт 5 статьи 15); ограничение использования территорий зеленых насаждений общего пользования, включая временное прекращение доступа на указанные территории или их части, допускается только в целях охраны территории зеленых насаждений (пункт 6 статьи 15).

Таким образом, вывод суда о нарушении прав и законных интересов административного истца является правильным.

Довод апелляционной жалобы административного ответчика о том, что в нарушение требований части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в суд обратился административный истец, который не является лицом, в отношении которого применен акт или субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, подлежит отклонению.

Как указывалось, оспариваемым законом к территориям зеленых насаждений общего пользования отнесён сквер, в границах территории которого располагается земельный участок, находящийся в собственности административного истца. Таким образом, общество является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и в силу положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе было обратиться в суд с данным административным исковым заявлением.

При таких обстоятельствах, нормы материального права применены судом правильно, нарушений норм процессуального права при рассмотрении дела судом не допущено, решение суда об удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.