Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 70-АПГ18-4 Решение о признании частично не действующими Правил благоустройства на территории муниципального образования город Салехард, утв. решением городской Думы муниципального образования город Салехард от 27 октября 2017 г. N 81, отменено

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 70-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" и городской Думы муниципального образования город Салехард на решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 мая 2018 года, которым частично удовлетворен административный иск общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" об оспаривании отдельных положений Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2004 года N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях" и Правил благоустройства на территории муниципального образования город Салехард, утвержденных решением городской Думы муниципального образования город Салехард от 27 октября 2017 года N 81.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" адвоката Медведева М.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 ноября 2004 года Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа принят и 16 декабря 2004 года губернатором Ямало-Ненецкого автономного округа подписан Закон Ямало-Ненецкого автономного округа N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях".

Согласно части 1 статьи 3.3 данного закона Ямало-Ненецкого автономного округа нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления в автономном округе, за исключением случаев, предусмотренных статьей 3.4 настоящего закона, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан - в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей, на юридических лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Согласно части 2 статьи 3.3 указанного закона Ямало-Ненецкого автономного округа повторное совершение административного правонарушения в течение года со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан - в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти пяти тысяч до ста тысяч рублей.

27 октября 2017 года городской Думой муниципального образования город Салехард принято решение N 81, которым утверждены Правила благоустройства на территории муниципального образования город Салехард.

В разделе 9 "Эксплуатация объектов благоустройства" данных Правил благоустройства содержатся следующие подпункты.

9.2.25. Юридические лица (управляющие компании, ТСЖ) обязаны организовать своевременную очистку коробов, контейнеров для ТКО, а также вывоз жидких бытовых отходов из емкостей-накопителей (септиков).

9.2.26.1. Контейнерные площадки должны иметь твердое водонепроницаемое покрытие, удобные пути для подъезда спецтранспорта и подхода населения, должны быть освещены, ограждены (ограничены) зелеными насаждениями, оборудованы информационными щитами, а также соответствовать иным установленным требованиям.

Контейнерные площадки и прилегающая к ним территория (1,5 метра по периметру площадки) должны ежедневно подметаться и очищаться от мусора. В зимний период должна осуществляться ежедневная уборка снега с площадки (места размещения мусоросборников или КТО) и прилегающей территории, обеспечивающая беспрепятственный подход населения и проезд спецтранспорта.

При уборке контейнерных площадок КТО оставленные на территории, прилегающей к площадке, должны быть собраны и помещены на площадку.

9.2.27.3. Не допускается переполнение контейнеров, эксплуатация контейнеров в технически неисправном состоянии или состоянии, не соответствующем санитарным нормам и правилам, сжигание отходов в контейнерах.

9.5.9.2. Не допускается образование на кровле наледи и сосулек, а также накопление снега толщиной более 30 см. При оттепелях снег с кровель необходимо сбрасывать при меньшей толщине снега, для предотвращения образования сосулек.

Также в разделе 9 указанных Правил благоустройства содержится пункт 9.4 "Особенности уборки территории в осенне-зимний период" со следующими подпунктами.

9.4.1. При механизированной уборке снега формирование снежных валов не допускается: на пересечениях всех дорог и улиц в одном уровне в зоне треугольника видимости; ближе 5 м от пешеходного перехода; ближе 20 м от остановочного пункта общественного транспорта; на участках дорог, оборудованных транспортными ограждениями или повышенным бордюром; на проездах (в т.ч. выездах с придомовых территорий); вынос и вывоз снега с дворовых территорий на проезжую часть улиц и тротуары; сдвижка и складирование снега на придомовых территориях. Убираемый снег должен вывозиться незамедлительно.

9.4.2. Ручную уборку территорий с усовершенствованным покрытием: подметание свежевыпавшего снега толщиной слоя до 2 см; сдвигание свежевыпавшего снега толщиной слоя свыше 2 см; очистка от уплотненного снега и наледи. Для удаления отдельных образований льда производится предварительная обработка этих образований хлоридами. Удаление скола с территорий производится одновременно со скалыванием. Размягченные после обработки льдообразования должны быть сдвинуты или сметены, не допуская их попадания на открытый грунт, под деревья или на газоны; посыпание территорий песком. Для посыпки применяется крупнозернистый и среднезернистый речной песок, не содержащий камней и глинистых включений.

9.4.3. Во время сильных снегопадов, в целях обеспечения беспрепятственного проезда и прохода пешеходов, очистку от свежевыпавшего снега производить с периодичность каждые 3 часа.

Складирование снега на придомовой территории, проездах, выездах, пешеходных зонах не допускается.

Общество с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании приведенных норм не действующими с момента принятия.

Решением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 мая 2018 года (в редакции определения этого же суда от 15 июня 2018 года о внесении исправлений) административный иск удовлетворен частично: признаны не действующими со дня вступления решения в законную силу оспариваемые нормы Правил благоустройства; в удовлетворении административного иска в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении остальных административных исковых требований и принять по административному делу в этой части новое решение об удовлетворении данных требований.

Городская Дума муниципального образования город Салехард в своей апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части удовлетворенных административных исковых требований и принять по административному делу в этой части новое решение об отказе удовлетворении данных требований.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

Отказывая в удовлетворении отдельных административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований для признания недействующей статьи 3.3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "Об административных правонарушениях", не установив противоречия положений данной статьи иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По мнению суда первой инстанции, то обстоятельство, что Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "Об административных правонарушениях" в оспариваемой части содержит бланкетную норму, отсылает к правилам благоустройства, установленным органами местного самоуправления в автономном округе, не является достаточным основанием для вывода о его правовой неопределенности.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда в указанной части неправильным.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления закреплено также и пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, понятие административного правонарушения, использовал три признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами особенной части названного кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании систематического анализа приведенных норм Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Следовательно, законом субъекта Российской Федерации административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Кроме того, из положений статьи 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вытекает основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте. То есть норма закона субъекта Российской Федерации должна отвечать требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

Положениями статьи 3.3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления в автономном округе.

Между тем указанная норма не отвечает принципу определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку правила благоустройства, охватывающие организацию благоустроительных мероприятий различного рода и направленности могут быть установлены, в том числе нормативными правовыми актами Российской Федерации, за нарушение которых в силу статьи 1.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может быть предусмотрена административная ответственность субъектом Российской Федерации.

Бланкетная конструкция оспариваемых положений статьи 3.3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "Об административных правонарушениях", вводя ответственность за нарушение правил благоустройства территорий, утвержденных органами местного самоуправления в автономном округе, не несет и не содержит достаточной и необходимой информации о правовых актах органов местного самоуправления. Это вносит неясность и неопределенность при применении оспариваемых норм, поскольку невозможно установить за нарушение каких конкретных правил законодателем субъекта Российской Федерации вводится административная ответственность.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правового регулирования, а также о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

В свою очередь неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части являются самостоятельными основаниями для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Изложенное в своей совокупности означает, что положения статьи 3.3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "Об административных правонарушениях" не отвечают требованиям определенности. Оспариваемая норма принята законодателем субъекта Российской с превышением предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий в данной сфере отношений, противоречит вышеизложенным положениям действующего федерального законодательства, влечет неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта в этой части.

При таких обстоятельствах оспариваемые административным истцом положения статьи 3.3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "Об административных правонарушениях" следует признать недействующими.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативного правового акта следует признать недействующими, суд исходит из того, что данная нормы применялись, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство, в силу разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.

При рассмотрении и разрешении административного дела и принятии решения о частичном удовлетворении исковых требований суд первой инстанции учел разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в пункте 18 Постановления "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и исходил из того, что воспроизведение в оспариваемом нормативном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не должно само по себе приводить к признанию норм, содержащих такое воспроизведение, недействующими.

Однако, по мнению суда первой инстанции, оспариваемые нормы Правил благоустройства фактически устанавливают ответственность за несоблюдение экологических, санитарно-эпидемиологических, технических правил и требований, предъявляемых к эксплуатации, капитальному ремонту, реконструкции жилищного фонда, содержанию придомовой территории, регламентированных федеральным законодательством, то есть предусматривают ответственность за нарушения требований, урегулированных федеральным законодательством.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда в указанной части неправильным.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 19 части 1, частью 3 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 этого же федерального закона к вопросам местного значения городского поселения, сельского поселения и городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, городского округа в соответствии с указанными правилами.

Как видно из оспариваемых Правил благоустройства, данные Правила устанавливают единые и обязательные к исполнению требования в сфере благоустройства.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 18 Постановления "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при разрешении вопроса о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходит из того, что факт воспроизведения в оспариваемых Правилах благоустройства положений федерального законодательства сам по себе не может служить основанием для признания оспариваемых норм недействующими в отсутствие противоречий между оспариваемым нормативным правовым актом и положениями федеральных нормативных правовых актов.

Оспариваемые нормы Правил благоустройства являются компиляцией требований, предусмотренных федеральным законодательством в сфере благоустройства, административную ответственность за нарушение содержащихся в них правил не устанавливают и обязанностей, не предусмотренных федеральным законодательством, не возлагают.

При таких обстоятельствах оснований для признания оспариваемых норм Правил благоустройства недействующими по основаниям, приведенным в решении, у суда первой инстанции не имелось, поэтому обжалуемое решение суда в этой части нельзя признать законным.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 мая 2018 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым административный иск общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" удовлетворить частично.

Статью 3.3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2004 года N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях" признать не действующей с момента вступления настоящего апелляционного определения в законную силу.

В удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Стройжилсервис" в остальной части отказать.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.