Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 октября 2018 г. N 83-АПГ18-6 Решение об отказе в признании не действующим в части постановления Правительства Брянской области от 12 сентября 2016 г. N 492-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на компенсацию организациям железнодорожного транспорта потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 октября 2018 г. N 83-АПГ18-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" о признании не действующим в части постановления Правительства Брянской области от 12 сентября 2016 г. N 492-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на компенсацию организациям железнодорожного транспорта потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении"

по апелляционной жалобе акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на решение Брянского областного суда от 24 мая 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" Михеева Д.В. и Зиновьевой М.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Брянской области Тагиль Е.В., департамента финансов Брянской области Закалюжного А.А. и департамента промышленности, транспорта и связи Брянской области Ефимовой Т.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Брянской области от 12 сентября 2016 г. N 492-п (далее также - Постановление N 492-п) утвержден Порядок предоставления субсидий на компенсацию организациям железнодорожного транспорта части потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении (далее также - Порядок).

Акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "Центральная ППК", Общество), осуществляющее деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Брянской области, обратилось в суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 1 Постановления N 492-п и пунктов 1, 2, 7 утвержденного им Порядка в части слов "части".

В обоснование Общество указывает на несоответствие оспариваемых положений пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пунктам 1, 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статье 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) и абзацу 9 постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", поскольку они влекут возможность лишь частичного возмещения потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду абзац 9 Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти к постановлению Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239

Решением Брянского областного суда от 24 мая 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе АО "Центральная ППК" просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование ссылается на несоответствие решения суда нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела. Не соглашается с выводом суда о том, что действовавшая до исключения слов "части" редакция пункта 1 Постановления N 492-п и пунктов 1, 2, 7 Порядка отвечала критерию формальной определенности правовой нормы. Административный истец считает, что суд не вправе был давать анализ указанным пунктам в сравнении с приводимой в пункте 7 Порядка формулой, поскольку эта формула не оспаривалась. Полагает необоснованным вывод суда об отсутствии угрозы нарушения прав АО "Центральная ППК", ссылаясь на незавершенность процедуры выплаты субсидий на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, за 2016, 2017 гг.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Правительством Брянской области, департаментом финансов Брянской области и департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Исходя из подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", решение вопросов транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Пунктом 5 статьи 790 ГК РФ предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Пунктом 1 и подпунктом 2 пункта 2 статьи 78 БК РФ закреплено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6-8 статьи 78 БК РФ), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно абзацам первому и второму пункта 1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.

Абзацами первым и вторым пункта 3 статьи 8 Закона N 17-ФЗ закреплено, что потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным, городским наземным электрическим транспортом, железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и воздушным транспортом на территории Брянской области регулируются Законом Брянской области от 3 июля 2010 г. N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области".

Статьей 7 указанного закона определены полномочия Правительства Брянской области в сфере транспортного обслуживания населения, к которым отнесено в том числе установление порядка возмещения перевозчикам части потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по маршрутам регулярных перевозок (пункт 15 части 1).

Во исполнение данных полномочий Правительством Брянской области 12 сентября 2016 г. принято постановление N 492-п, которым утвержден Порядок предоставления субсидий на компенсацию организациям железнодорожного транспорта части потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении.

Пунктом 1 Порядка установлено, что он определяет предоставление субсидий на компенсацию организациям железнодорожного транспорта части потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, критерии отбора организаций железнодорожного транспорта для предоставления субсидий, цели и условия их предоставления, перечисление субсидий и форму отчета об их использовании, порядок возврата субсидий в случае нарушения условий предоставления, порядок возврата остатков неиспользованных субсидий, положение об обязательной проверке главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Согласно пункту 2 Порядка целью предоставления субсидии является компенсация организациям железнодорожного транспорта части потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

В соответствии с пунктом 7 Порядка сумма предоставляемой субсидии на компенсацию организациям железнодорожного транспорта части потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, определяется по приводимой в этом пункте формуле.

Постановлением Правительства Брянской области от 3 апреля 2018 г. N 167-п наименование Постановления N 492-п изложено в редакции "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на компенсацию организациям железнодорожного транспорта потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении", в пункте 1 Постановления N 492-п, в наименовании Порядка, в пунктах 1, 2, 7 Порядка и приложениях 1-3 к Порядку слово "части" исключено.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии угрозы нарушения прав административного истца действием оспариваемых положений нормативного правового акта и о соответствии этих положений критерию формальной определенности.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Как правильно указал суд первой инстанции, установленная пунктом 7 Порядка формула для определения суммы предоставляемой субсидии, не изменявшаяся с даты принятия Постановления N 492-п, предусматривает такой расчет, при котором организациям железнодорожного транспорта потери в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении, компенсируются в полном размере.

Судебная коллегия находит верным суждение суда о том, что Постановление N 492-п в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства, а оспариваемые административным истцом формулировки соотносятся с установленным пунктом 5 статьи 790 ГК РФ абзацами первым и вторым пункта 3 статьи 8 Закона N 17-ФЗ принципом субсидирования, согласно которому компенсации подлежат не убытки от всей хозяйственной деятельности организации, осуществляющей пассажирские перевозки, а только убытки, возникшие за счет разницы между экономически обоснованной себестоимостью перевозки пассажиров и фактически установленным регулирующим органом тарифом.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.

Вопреки доводам жалобы оспариваемые нормы отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности правовых норм, то есть являются в достаточной степени определенными по своему содержанию. Данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует единообразное понимание этих норм или существует такая угроза, представлено не было. Напротив, как следует из материалов дела, выплаченные в 2016-2017 гг. АО "Центральная ППК" субсидии компенсировали в полном объеме потери в доходах, возникших вследствие установления тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении ниже их экономически обоснованного уровня.

Доводы жалобы о том, что суд не должен был давать оценку установленной пунктом 7 Порядка формуле, которая не оспаривалась административным истцом, подлежат отклонению, поскольку оценка оспариваемых фраз в отрыве от остальных положений нормативного акта исключает его адекватное понимание, толкование и реализацию. Относительно рассматриваемого дела такая оценка норм является тем более объективной, учитывая что итоговый результат компенсации - как сумма предоставляемой субсидии - определяется именно формулой.

Установив, что пункт 1 Постановления N 492-п и пунктах 1, 2, 7 утвержденного им Порядка в оспариваемой редакции не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления АО "Центральная ППК".

Решение суда вынесено в соответствии с нормами материального права, регулирующими рассматриваемые отношения, и с соблюдением норм процессуального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 24 мая 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.