Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 46-АПГ18-16 Решение областного суда о частичном удовлетворении иска о признании не действующим в части решения Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставленных в аренду без торгов" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 46-АПГ18-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Реал Плюс" о признании не действующим в части решения Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов"

по апелляционным жалобам Думы городского округа Тольятти, администрации городского округа Тольятти на решение Самарского областного суда от 26 апреля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителей общества с ограниченной ответственностью "Реал Плюс" - Воронина Д.А., Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области Шабановой О.В. и Спиваковой С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов" (далее также - Решение N 972) утвержден процент от кадастровой стоимости земельных участков, применяемый при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставляемых для иных видов строительства (приложение N 3).

Согласно пункту 2 приложения N 3 к Решению N 972 (в редакции решения Думы городского округа Тольятти от 1 марта 2017 г. N 1351) процент от кадастровой стоимости земельных участков, предоставленных для строительства объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, автозаправочных и газонаполнительных станций, объектов автосервиса, установлен: в размере 4% в течение первых двух лет использования земельного участка, в размере 6,2% в течение третьего года использования земельного участка, в размере 12,7% в течение четвертого и последующих лет использования земельного участка.

Общество с ограниченной ответственностью "Реал Плюс" (далее также - ООО "Реал Плюс"), являющееся арендатором земельного участка с кадастровым номером 63:09:0202052:34, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "объекты автомобильного транспорта", обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим приложения N 3 "Процент от кадастровой стоимости земельных участков, применяемый при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставляемых для иных видов строительства" в части установления процента от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от периода использования земельного участка, предоставленного для строительства автозаправочных и газонаполнительных станций.

В обоснование требований административный истец указал на то, что в результате внесенных решением Думы городского округа Тольятти от 1 марта 2017 г. N 1351 изменений и установления процента от кадастровой стоимости земельных участков для строительства в зависимости от периода использования земельного участка произошло существенное повышение размера арендной платы, что нарушает его права и охраняемые законом интересы как арендатора земельного участка, не согласуется с принципами экономической обоснованности, запрета необоснованных предпочтений, предсказуемости расчета арендной платы, закрепленными в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - постановление Правительства РФ N 582), а также противоречит пункту 1 статьи 397 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ).

Решением Самарского областного суда от 26 апреля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: пункт 2 приложения N 3 к Решению N 972 признан не действующим в части, устанавливающей процент от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от периода использования земельного участка, предоставленного для строительства автозаправочных и газонаполнительных станций, со дня вступления в законную силу судебного постановления.

В апелляционных жалобах Дума городского округа Тольятти и администрация городского округа Тольятти просят решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Ссылаясь на допущенные судом первой инстанции нарушения норм процессуального права, указывают на то, что судом не исследовался вопрос об установлении начальных (самых низких) процентов кадастровой стоимости. Мотивировка принятого решения сводится только к отсутствию экономического обоснования увеличения процента от кадастровой стоимости в зависимости от продолжительности периода использования земельного участка, в связи с чем решение должно быть принято только в части установления периодов и процентов, увеличиваемых в зависимости от периодов. Устанавливая проценты от кадастровой стоимости, орган местного самоуправления руководствовался постановлением Правительства Самарской области от 6 августа 2008 г. N 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов" (далее также - Постановление N 308), которым установлены периоды использования земельного участка. Данное постановление не оспорено, является действующим и обязательным для применения органами местного самоуправления. Суд не учел, что согласно Постановлению N 308 решение Думы городского округа Тольятти применяется, если им определены иные, отличные от Постановления N 308, проценты от кадастровой стоимости.

Постановлением Правительства РФ N 582 установлен механизм стимулирования хозяйствующего субъекта к уменьшению сроков жилищного строительства на землях, относящихся к государственной собственности, и данный механизм не нарушает принципов определения арендной платы, закрепленных в этом же нормативном акте. Применение иного подхода при строительстве объектов, не являющихся жилыми, нарушит принцип запрета необоснованных предпочтений. Периоды использования земельных участков, предусмотренные оспариваемым решением, не связаны со сроками строительства. Дума городского округа Тольятти и администрация городского округа Тольятти не соглашаются с выводом суда о том, что административным ответчиком не представлено суду экономическое обоснование применения процента от кадастровой стоимости в зависимости от периода использования земельного участка. Судом не учтено, что экономическое обоснование процентов и расчеты не являются обязательными документами, предоставляемыми субъектами правотворческой инициативы на утверждение. Устанавливая проценты от кадастровой стоимости за периоды использования земельного участка, органы местного самоуправления не вводят каких-либо санкций, так как оспариваемый нормативный правовой акт не касается конкретных договорных отношений, а устанавливает общеобязательные правила, которые распространяют свое действие на неопределенный круг лиц.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области и ООО "Реал Плюс" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов, определен постановлением Правительства Самарской области от 6 июня 2008 г. N 308 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, находящиеся на территории Самарской области и предоставленные в аренду без торгов".

Пунктом 4 Постановления N 308 предусмотрено, что определение размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области, для строительства осуществляется в соответствии с методикой, содержащейся в приложении N 2 "Методика определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставляемых для строительства" (далее также - Методика) к утвержденному этим постановлением Порядку, за исключением арендной платы за использование земельных участков, предоставляемых по результатам торгов.

Согласно пункту 1 Методики размер арендной платы за использование земельного участка определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в процентах в соответствии с таблицами 1 и 2 данной Методики и абзацем четвертым данного пункта в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории Самарской области и предоставленных для строительства.

Процент от кадастровой стоимости земельных участков в отношении видов строительства, указанных в таблицах 1 и 2 данной Методики, а также проценты и дополнительные виды строительства, не указанные в таблицах 1 и 2 данной Методики, для случаев предоставления земельных участков в аренду в соответствии с данным пунктом утверждаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением или муниципального района Самарской области, уполномоченного в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования. В случае определения органами местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением или муниципального района Самарской области иного, чем это предусмотрено таблицами 1 и 2 данной Методики, процента от кадастровой стоимости земельного участка при расчете арендной платы за использование земельного участка применяются проценты, установленные муниципальным нормативным правовым актом, действовавшим в расчетный период.

Таблица 2 Методики устанавливает механизм определения арендной платы в отношении земельных участков, предоставляемых для иных видов строительства, - через процент от кадастровой стоимости земельных участков, установленный в зависимости от периода использования земельного участка (первые два года, третий год, четвертый год и последующие годы) и вида строительства.

Пунктом 4 решения Думы городского округа Тольятти от 1 октября 2008 г. N 972 "О коэффициентах и процентах от кадастровой стоимости земельных участков, применяемых при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти, и предоставленных в аренду без торгов" утвержден процент от кадастровой стоимости земельных участков, применяемый при определении размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории городского округа Тольятти и предоставляемых для иных видов строительства, согласно приложению N 3. В указанном приложении проценты от кадастровой стоимости земельных участков установлены в зависимости от видов строительства и периода использования земельного участка (первые два года, третий год, четвертый и последующие годы).

Приложением N 3 к Решению N 972 (в редакции решения Думы городского округа Тольятти от 1 марта 2017 г. N 1351) процент от кадастровой стоимости земельных участков, предоставленных для строительства объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, автозаправочных и газонаполнительных станций, объектов автосервиса, установлен в зависимости от указанных выше периодов использования земельного участка в размере 4%, 6,2% и 12,7% соответственно (пункт 2).

Суд первой инстанции, установив, что при введении для указанных видов строительства оспариваемых размеров процента от кадастровой стоимости анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, не проводились, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с Основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" предусмотрен принцип экономической обоснованности, согласно которому арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 г. N 424-О, государственным органам надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Вместе с тем имеющаяся в материалах дела пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к проекту Решения N 972 не содержат доказательств того, что Думой городского округа Тольятти и мэром городского округа Тольятти, представившим этот проект на рассмотрение, производились какие-либо расчеты в целях обоснования введения дифференциации (относительно рассматриваемого спора - увеличения) размера процента от кадастровой стоимости для расчета арендной платы в зависимости от периода использования земельного участка.

К представленному административным ответчиком расчету процентов (в котором отсутствуют какие-либо реквизиты, позволяющие идентифицировать его как документ, а также определить дату его составления) суд обоснованно отнесся критически и, руководствуясь статьями 59, 70 КАС РФ, признал недопустимым доказательством. О правильности соответствующей оценки судом указанного документа свидетельствует тот факт, что надлежащими доказательствами (протоколами заседаний профильных комиссий и непосредственно самой Думы городского округа Тольятти) рассмотрение этого расчета при подготовке проекта и принятии оспариваемого нормативного правового акта не подтверждено.

Доводы апелляционных жалоб о том, что Решение N 972 принято в соответствии с порядком, утвержденным Постановлением N 308, и соответствует определенным этим порядком периодам использования земельного участка, подлежат отклонению, поскольку данное обстоятельство не освобождало орган местного самоуправления от необходимости соблюдения принципа экономической обоснованности.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы о том, что дифференциация размера процентов от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от периода использования земельного участка направлена на стимулирование хозяйствующего субъекта к уменьшению сроков строительства, на правильность принятого судом первой инстанции решения не влияют.

Пунктом 3 статьи 65 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 г., было предусмотрено, что в случае, если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством.

Таким образом, законодатель предусматривал повышенную ставку арендной платы за нарушение сроков жилищного строительства с учетом социально значимого этого вида деятельности и одного из приоритетных направлений социальной политики государства. Каких-либо иных повышенных платежей за земельные участки, предоставленные под строительство объектов недвижимости, не относящееся к жилищному, в случае превышения сроков строительства федеральное законодательство не содержит.

Само по себе нарушение сроков строительства объектов недвижимости, не связанного с жилищным, не может рассматриваться как основание для повышения арендной платы за земельный участок, предоставленный под такое строительство, без учета принципа экономического обоснования.

Кроме того, применительно к оспариваемому нормативному правовому акту размер арендной платы увеличивается не в связи с нарушением сроков строительства, а в зависимости от срока использования участка безотносительно от сроков строительства.

Как указывалось выше, отсутствие документов, свидетельствующих об учете экономических и иных факторов при установлении механизма увеличения размера процента от кадастровой стоимости земельного участка в период его использования, подтверждено в ходе рассмотрения дела.

При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, Судебная коллегия считает, что вывод суда о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части является правомерным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Основания для отмены в апелляционном порядке решения суда первой инстанции, в том числе те, на которые имеются ссылки в апелляционных жалобах, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 26 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Тольятти, администрации городского округа Тольятти - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.