Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 октября 2018 г. N 117-АПГ18-7 Решение городского суда об отказе в иске о признании недействующими пунктов 1.1, 1.8, 4.2 Положения о департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, утв. постановлением Правительства Севастополя от 22 сентября 2016 г. N 883-ПП, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 октября 2018 г. N 117-АПГ18-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Профессиональный футбольный клуб "Севастополь" о признании недействующими пунктов 1.1, 1.8, 4.2 Положения о Департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 22 сентября 2016 года N 883-ПП, по апелляционной жалобе административного истца на решение Севастопольского городского суда от 20 июня 2018 года, которым заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Профессиональный футбольный клуб "Севастополь" Авдеева А.И. и Музашвили Р.И., поддержавших доводы жалобы, возражения представителей Правительства Севастополя Карпухина А.Л. и Адаменко Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 1 постановления Правительства Севастополя от 22 сентября 2016 года N 883-ПП, размещённого в тот же день на официальном сайте Правительства Севастополя (sevastopol.gov.ru), утверждено Положение о Департаменте по имущественным и земельным отношениям города (далее - Положение).

Согласно пункту 1.1 Положения Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - Департамент) - исполнительный орган государственной власти города Севастополя, реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, отраслевое и межотраслевое управление в сфере имущественных и земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг, управлению и распоряжению государственным имуществом, которое находится в собственности города Севастополя, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти города Севастополя.

Пункт 1.8 Положения определяет Департамент стороной правоотношений в сфере аренды, приватизации собственности города Севастополя, иных правоотношений имущественного характера, стороной в которых является город Севастополь, и корпоративных правоотношений, стороной в которых ранее являлся Фонд коммунального имущества Севастополя, Севастопольское региональное отделение Фонда государственного имущества Украины, в пределах законодательства города Севастополя.

Департамент в пределах своей компетенции и в соответствии с функциями осуществляет от имени города Севастополя, в том числе управление, владение и распоряжение имуществом, находящимся в собственности города Севастополя (пункт 4.2 Положения).

Общество с ограниченной ответственностью "Профессиональный футбольный клуб "Севастополь" (далее - ООО "ПФК "Севастополь") обратилось в суд с административным исковым заявлением (с учётом уточнённых требований) о признании недействующими изложенных выше региональных норм ввиду их несоответствия положениям абзаца второго пункта 2 статьи 3, статье 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), пунктам 6 и 7 части 2 статьи 34 Устава города Севастополя, части 1 статьи 5.1 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя".

По мнению ООО "ПФК "Севастополь", приведённые нормы затронули его правовые интересы, поскольку основываясь на них, Департамент был наделён правом на обращение с гражданским иском об оспаривании сделки с участием административного истца.

Решением Севастопольского городского суда от 20 июня 2018 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявления, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы Правительством Севастополя, прокурором Севастополя представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и не находит оснований для его отмены.

Вывод о законности оспариваемых норм сделан судом исходя из компетенции органа, принявшего Положение, и содержания изложенных в нём правовых предписаний на основе надлежащего анализа федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения в сфере государственной власти и управления.

Федеральный закон N 184-ФЗ предоставил высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) право определять структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 17).

Уставом города Севастополя, а также Законом города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя" (далее - Закон N 6-ЗС) определена система органов государственной власти города Севастополя, в которую входят Губернатор города Севастополя - высшее должностное лицо города Севастополя; Правительство Севастополя - высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя; исполнительные органы государственной власти города Севастополя, создаваемые по функциональному принципу (статья 2).

Согласно статьям 23 и 24 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя" (далее - Закон N 5-ЗС) Правительство осуществляет свои полномочия непосредственно или через подведомственные ему исполнительные органы, устанавливая их полномочия и утверждая положения об исполнительных органах, их штатную численность и размер ассигнований на их содержание в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете города Севастополя.

Из содержания статей 2, 5 и 10 Закона N 6-ЗС следует, что исполнительные органы государственной власти города Севастополя входят в систему исполнительных органов и создаются по функциональному принципу, образуются в форме департаментов, главных управлений, управлений, инспекций, действуют на основании положения о них, утверждаемых Правительством Севастополя.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 8 Закона N 5-ЗС правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства города Севастополя.

Таким образом, исходя из системного толкования изложенных выше норм, суд правильно пришёл к верному выводу, что к полномочиям Правительства Севастополя как исполнительного органа субъекта Российской Федерации относится принятие норм, регламентирующих компетенцию Департамента как одного из подотчётных органов системы исполнительной власти.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии имеющим большую силу нормативным правовым актам оспариваемых пунктов Положения, суд правомерно указал, что наделение в пределах своих полномочий Правительством подведомственного ему исполнительного органа (Департамента) функциями по управлению и распоряжению государственным имуществом, находящимся в собственности города Севастополя, согласуется с содержащимися в пункте 1 статьи 26.12 Федерального закона N 184-ФЗ нормами, закрепляющими право органов государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управлять и распоряжаться имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации.

Верно суд первой инстанции констатировал, что отсутствие в пунктах 6 и 7 части 2 статьи 34 Устава города Севастополя предписаний о полномочии Правительства делегировать функции по управлению и распоряжению собственностью иному подведомственному органу, не является основанием для признания оспариваемых региональных положений не законными, поскольку, как следует из названных норм Устава, Правительство управляет и распоряжается собственностью города Севастополя в соответствии с законами города Севастополя, которые предоставляют ему право наделять подведомственные органы, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочиями, решать вопросы, связанные с собственностью Севастополя.

При этом суд первой инстанции обоснованно сослался на часть 2 статьи 25 Закона N 5-ЗС, определяющую полномочия высшего исполнительного органа государственной власти города Севастополя управлять и распоряжаться имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, как непосредственно, так и через подведомственные ему исполнительные органы.

Утверждение административного истца о недопустимости применения к спорным правоотношениям положений приведённого выше регионального законоположения, как несоответствующего Уставу, несостоятельно ввиду неправильного толкования норм материального права, определяющих полномочия Правительства Севастополя.

Правомерно суд первой инстанции не усмотрел несоответствие пункта 1.8 Положения нормам гражданского законодательства, основывающегося на признании равенства участников регулируемых им отношений, определяющего правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирующего отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (пункт 1 статьи 1 и пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации), поскольку в силу прямого предписания федерального законодателя в пункте 3 статьи 2 названного кодекса к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Между тем оспариваемая региональная норма принята исключительно в публичной сфере и гражданских правоотношений не касается, определение объёма полномочий органа исполнительной власти является прерогативой Правительства Севастополя.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают, не содержат обстоятельств, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве безусловного основания для отмены судебного решения, утверждение о нарушении прав административного истца оспариваемыми региональными нормами, незаконно предоставивших право Департаменту распоряжаться имуществом Севастополя, фактически сводится к несогласию с результатами рассмотрения конкретного арбитражного дела, по которому Департамент являлся истцом, ООО "ПФК "Севастополь" - ответчиком.

При таком положении суд первой инстанции правильно не усмотрел противоречие пунктов 1.1, 1.8, 4.2 Положения законодательству, имеющему большую юридическую силу, а также нарушение оспариваемыми нормами прав административного истца, следовательно, решение суда является законным и основания для его отмены отсутствуют.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Севастопольского городского суда от 20 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Профессиональный футбольный клуб "Севастополь" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.