Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 октября 2018 г. N 19-АПГ18-12 Решение первой инстанции отменено, признаны частично не действующими пункты 1 и 3 постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 г. N 95 "О внесении изменений в пункт 2 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 октября 2018 г. N 19-АПГ18-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.A. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Мотовиловой Александры Витальевны на решение Ставропольского краевого суда от 21 июня 2018 года об отказе Мотовиловой А.В. в удовлетворении заявленных требований о признании не действующими с момента принятия пунктов 1 и 3 постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95 "О внесении изменений в пункт 2 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", об обязании опубликования сообщения о признании не действующим в части нормативного правового акта, о взыскании судебных расходов за счет средств Правительства Ставропольского края.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Мотовиловой А.В. - Фролова А.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Губернатора Ставропольского края и Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края Берест Е.Л. и Гребенника С.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" в редакции от 13 октября 2016 года установлена ежемесячная денежная выплата нуждающимся в поддержке семьям, постоянно проживающим на территории Ставропольского края, назначаемая в случае рождения в них после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей до достижения ребенком возраста трёх лет. Денежная выплата установлена в размере величины прожиточного минимума для детей в Ставропольском крае, ежегодно устанавливаемой нормативным правовым актом Правительства Ставропольского края. Согласно абзацу четвёртому пункта 2 Постановления ежемесячная денежная выплата предоставляется при наличии регистрации по месту жительства на территории Ставропольского края у родителей и несовершеннолетних детей на дату рождения в семье третьего или последующего ребёнка, родившегося после 31 декабря 2012 года.

Решением Ставропольского краевого суда от 6 октября 2017 года указанное положение признано недействующим.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2018 года названное решение суда первой инстанции изменено в этой части, оспариваемый абзац признан не действующим с момента его принятия в той мере, в какой им исключается возможность подтверждения места жительства на территории Ставропольского края иными документами и сведениями, не обязательно исходящими от органов регистрационного учёта, но позволяющими установить место жительства гражданина для целей данного постановления.

Постановлением Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95 "О внесении изменений в пункт 2 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" в названное постановление Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 внесены следующие изменения.

Признанный недействующим абзац четвёртый пункта 2, определяющий условие ежемесячной денежной выплаты, изложен в следующей редакции: "постоянное проживание на территории Ставропольского края родителей и несовершеннолетних детей на дату рождения в семье третьего или последующего ребёнка, родившегося после 31 декабря 2012 года, подтверждённое документами (сведениями), выданными органами регистрационного учёта граждан по месту пребывания и по месту жительства, либо вступившим в законную силу решением суда об установлении данного факта".

Согласно пункту 3 постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95 оно вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 13 октября 2016 года.

Мотовилова А.В. обратилась в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных выше пунктов 1 и 3 постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95, считая, что данное правовое регулирование противоречит части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации", нарушает права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, права на социальное обеспечение, в том числе на предоставление в полном объеме мер социальной поддержки семьям с детьми. По мнению административного истца, оспариваемым правовым регулированием преодолено толкование правовых норм, осуществлённое Верховным Судом Российской Федерации в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2018 года N 19-АПГ17-12. Кроме того, нарушены права административного истца как получателя ежемесячной денежной выплаты тем, что установленному правовому регулированию, являющемуся по сути ограничением, придана обратная сила - с 13 октября 2016 года.

В подтверждение нарушенных прав Мотовилова А.В. ссылалась на отказ уведомлениями Комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя от 27 марта 2017 года N 2283, от 20 марта 2018 года N 2923 в назначении ей ежемесячной денежной выплаты по мотиву несоблюдения условия регистрации по месту жительства на территории Ставропольского края у родителей и несовершеннолетних детей на дату рождения третьего ребёнка или последующего ребёнка, родившегося после 31 декабря 2012 года.

Решением Ставропольского краевого суда от 21 июня 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Мотовилова А.В. просит решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Ставропольского края и Министерством труда и социальной защиты населения Ставропольского края представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение подлежащим отмене.

Объективные критерии ежемесячной денежной выплаты в размере определённого в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей в качестве меры по реализации демографической политики Российской Федерации установлены Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", в соответствии с которым такие выплаты назначаются нуждающимся в поддержке семьям в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей до достижения ребёнком возраста трёх лет.

При этом по смыслу Указа такие выплаты производятся в обязательном порядке в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости не превышает 2.

Ставропольский край входит в перечень субъектов Российской Федерации, в отношении которых за счёт ассигнований федерального бюджета осуществляется софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при установлении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной названным выше Указом Президента.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого правового регулирования, суд посчитал, что подтверждение семьей своего места жительства на территории Ставропольского края документами, выданными органами регистрационного учёта граждан по месту пребывания и по месту жительства, либо вступившим в законную силу решением суда об установлении данного факта права административных истцов не нарушает.

Выводы суда основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорное правоотношение.

Суду надлежало учесть, что в соответствии с частью 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, со статьями 2 и 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", с пунктом 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых федеральный законодатель рассматривает постановку гражданина Российской Федерации на регистрационный учёт по месту жительства лишь как один из способов учёта граждан в пределах Российской Федерации, отражающий факт нахождения гражданина по месту жительства пребывания или жительства; отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учёта.

Из этого исходит Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 4 апреля 1996 года N 9-П и от 2 февраля 1998 года N 4-П, определениях от 13 июля 2000 года N 185-О, от 5 октября 2000 года N 199-О и от 6 октября 2008 года N 619-О-П подчёркивая, что сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учёта граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Судом не принято во внимание, что в силу прямого указания федерального законодателя местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признаётся место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов (пункт 2 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Таким образом, применительно к оспариваемому правовому регулированию противоречит федеральному законодательству не сам факт подтверждения места жительства на территории Ставропольского края регистрацией по месту жительства или пребывания либо судебным решением, а тот факт, что органами власти Ставропольского края исключается возможность подтверждения места жительства на территории Ставропольского края иными документами и сведениями, чем, бесспорно, создаются препятствия семьям в получении ежемесячной денежной выплаты в размере определённого в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемой в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей до достижения ребёнком возраста трёх лет.

Аналогичная позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации уже выражена в определении от 7 февраля 2018 года N 19-АПГ17-12 при проверке законности решения суда первой инстанции о признании недействующим абзаца четвёртого пункта 2 постановления Губернатора Ставропольского края от 13 октября 2016 года N 524 "О внесении изменений в постановление Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации".

Признанное недействующим правовое регулирование фактически преодолено повторным принятием, по сути, такого же правового регулирования, что в соответствии с частью 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является недопустимым.

Исходя из изложенного абзац четвёртый пункта 2 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571, в редакции постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95, предусматривающий возможность подтверждения места жительства на территории Ставропольского края лишь документами (сведениями), выданными органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, либо вступившим в законную силу решением суда об установлении данного факта, бесспорно, создаёт препятствия семьям в получении ежемесячной денежной выплаты в размере определённого в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемой в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребёнка или последующих детей до достижения ребёнком возраста трёх лет.

В силу пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Также нельзя признать законными и обоснованными выводы суда первой инстанции о соответствии пункта 3 постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95 в части придания оспариваемому нормативному правовому акту обратной силы законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку региональное законодательство Ставропольского края (Закон Ставропольского края от 12 октября 1994 года N 6-кз "Устав (Основной Закон) Ставропольского края"; статья 9 Закона Ставропольского края от 6 января 1999 года N 2-кз "О Губернаторе Ставропольского края", Закон Ставропольского края от 18 июня 2012 года N 56-кз "О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края") не предусматривает возможность придания нормативным правовым актам обратной силы.

Анализ содержания пункта 3 постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95 свидетельствует о придании обратной силы данному постановлению в части установления условия предоставления ежемесячной денежной выплаты, при котором право на получение ежемесячной денежной выплаты устанавливается лишь в случае постоянного проживания на территории Ставропольского края родителей и несовершеннолетних детей на дату рождения в семье третьего или последующего ребенка, родившегося после 31 декабря 2012 года, подтвержденного документами (сведениями), выданными органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, либо вступившим в законную силу решением суда об установлении данного факта, что ухудшает положение названных выше семей, поскольку ограничивает возможность подтверждения места жительства на территории Ставропольского края лишь документами (сведениями), выданными органами регистрационного учёта граждан по месту пребывания и по месту жительства, либо вступившим в законную силу решением суда об установлении данного факта.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене.

В апелляционной жалобе представителем Мотовиловой А.В. - Фроловым А.С. заявлено ходатайство о возмещении судебных расходов по уплате государственной пошлины в размере 150 рублей, связанных с рассмотрением дела в суде апелляционной инстанции.

Вместе с тем при рассмотрении судом первой инстанции настоящего административного дела представитель административного истца также просил взыскать с административного ответчика расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей. Отказывая в удовлетворении административного искового заявления по существу, судом было отказано в удовлетворении требований о взыскании судебных расходов.

Согласно статье 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 107 и частью 3 статьи 109 Кодекса. Правила, установленные частью 1 настоящей статьи, относятся также к распределению судебных расходов, понесенных сторонами в связи с ведением дела в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях. В случаях, если суд вышестоящей инстанции, не передавая дело на новое рассмотрение, изменит состоявшееся решение суда нижестоящей инстанции или примет новое решение, он, соответственно, изменяет распределение судебных расходов с учётом правил, установленных настоящей статьёй.

В подтверждение понесённых судебных расходов административным истцом представлены чеки по операции Сбербанк Онлайн об уплате государственной пошлины от 19 апреля 2018 года на сумму 300 рублей и от 5 июля 2018 года на сумму 150 рублей.

Судебная коллегия считает необходимым заявленное ходатайство о возмещении судебных расходов удовлетворить, взыскать с Губернатора Ставропольского края за счёт средств Правительства Ставропольского края в пользу Мотовиловой А.В. расходы по уплате государственной пошлины в размере 450 рублей.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ставропольского краевого суда от 21 июня 2018 года отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления Мотовиловой Александры Витальевны.

Признать не действующим со дня принятия пункт 1 постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95 "О внесении изменений в пункт 2 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" в той мере, в какой им исключается возможность подтверждения места жительства на территории Ставропольского края иными документами и сведениями, не обязательно исходящими от органов регистрационного учёта по месту жительства или по месту пребывания, либо вступившим в законную силу решением суда об установлении данного факта, но позволяющими установить место жительства гражданина.

Признать не действующим со дня принятия пункт 3 постановления Губернатора Ставропольского края от 23 марта 2018 года N 95 "О внесении изменений в пункт 2 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" в части слов: "и распространяется на правоотношения, возникшие с 13 октября 2016 года".

Взыскать с Губернатора Ставропольского края за счёт средств Правительства Ставропольского края в пользу Мотовиловой Александры Витальевны 450 рублей в счет возмещения судебных расходов по уплате госпошлины.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.A.

Горчакова Е.В.