Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2018 г. N 44-АПГ18-21 Решение о признании не действующим в части постановления Правительства Пермского края от 5 февраля 2014 г. N 61-п "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательного места "Проспект им. Сталина" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения и утверждении его зон охраны" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2018 г. N 44-АПГ18-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пермский краевой информационный центр" о признании не действующим в части постановления Правительства Пермского края от 5 февраля 2014 г. N 61-п "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательного места "Проспект им. Сталина" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения и утверждении его зон охраны"

по апелляционной жалобе Правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 4 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края Филиппенко В.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Пермский краевой информационный центр" Оксюты Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Пермского края от 5 февраля 2014 г. N 61-п "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательного места "Проспект им. Сталина" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения и утверждении его зон охраны" (далее также - Постановление N 61-п), опубликованным 10 февраля 2014 г. в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 5, утверждены зоны охраны выявленного объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Проспект им. Сталина" (далее также - зоны охраны).

Пунктом 2.2.3 зон охраны в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ-ДМ-01 установлен запрет на размещение нестационарных торговых объектов на срок свыше 4 месяцев.

Общество с ограниченной ответственностью "Пермский краевой информационный центр" (далее также - ООО "Пермский краевой информационный центр", Общество), осуществляющее розничную продажу печатных средств массовой информации (газет, журналов) в соответствии с заключенными договорами через нестационарные торговые объекты - киоски, расположенные в г. Перми по адресам: ул. Героев Хасана, 21 (С-КП-18), ул. Белинского, 44 (С-КП-12), и находящиеся в границах установленной Постановлением N 61-п зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия ЗРЗ-ДМ-01, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании пункта 2.2.3 зон охраны не действующим в части слов "размещение нестационарных торговых объектов на срок свыше 4 месяцев" в той мере, в которой это относится к деятельности нестационарных торговых объектов, через которые осуществляется распространение продукции печатных средств массовой информации, в том числе розничная продажа тиражей печатных изданий.

В обоснование требований административным истцом указано на несоответствие Постановления N 61-п в оспариваемой части статьям 17, 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Закон N 73-ФЗ), статье 25 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" (далее - Закон N 2124-I), статье 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статьям 1, 2 Закона Пермского края от 11 декабря 2014 г. N 412-ПК "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе нормативных правовых актов Пермского края и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Закон Пермского края N 412-ПК), статье 15 Закона Пермского края от 7 июля 2009 г. N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края".

Решением Пермского краевого суда от 4 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 2.2.3 зон охраны выявленного объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Проспект им. Сталина", утвержденных Постановлением N 61-п, в части запрещения размещения нестационарных торговых объектов на срок свыше 4 месяцев признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой этот запрет распространяется на размещение нестационарных торговых объектов, через которые осуществляется распространение периодических печатных изданий, в том числе розничная продажа тиража периодических печатных изданий.

В апелляционной жалобе Правительство Пермского края, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение норм процессуального права, просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Полагает, что суд не учел требования действующего в настоящее время Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 (далее - Положение N 972), и действовавшего на момент издания оспариваемого нормативного правового акта Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 (далее также - Положение N 315). Обращает внимание, что проект зон охраны был разработан специализированным учреждением. Изложенный в решении вывод об отсутствии влияния принадлежащего административному истцу киоска на условия зрительного восприятия объекта культурного наследия не является объективным.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Пермский краевой информационный центр" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также вопросы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Пунктом 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Отношения в области охраны памятников истории и культуры в Пермском крае регламентированы Законом Пермского края от 7 июля 2009 г. N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края", статьей 15 которого предусмотрено, что границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия Правительством Пермского края по представлению государственного органа по охране объектов культурного наследия Пермского края.

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 6, 10 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление границ территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.

На момент принятия оспариваемого Постановления N 61-п порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон были установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315.

Согласно пункту 2 Положения N 315 на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

Суд первой инстанции, проанализировав приведенное федеральное и региональное законодательство, представленные в материалы дела доказательства, включая проект зон охраны выявленного объекта культурного наследия достопримечательного места "Проспект им. Сталина", расположенного по адресу: Пермский край, г. Пермь, Свердловский район, и акты государственных историко-культурных экспертиз документов, обосновывающих включение указанного объекта в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и проекта зон охраны этого объекта, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в рамках осуществления полномочий, с соблюдением установленного законом порядка.

Правомерно суд первой инстанции не усмотрел несоответствия оспариваемых положений Постановления N 61-п статье 25 Закона N 2124-I, статье 26.3-3 Закона N 184-ФЗ и статьям 1, 2 Закона Пермского края N 412-ПК, подробно и аргументировано изложив свою позицию в обжалуемом решении.

При этом суд первой инстанции пришел к верному заключению об обоснованности довода административного истца о несоответствии пункта 2.2.3 зон охраны выявленного объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Проспект им. Сталина", утвержденных Постановлением N 61-п, статье 34 Закона N 73-ФЗ и пункту 10 Положения N 315.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ закрепляет право осуществлять на территории достопримечательного места ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места, являются одним из видов объектов культурного наследия, в границах территории которых могут находиться памятники и (или) ансамбли (статья 3 Закона N 73-ФЗ).

Федеральный законодатель, исходя из особенностей названного вида объектов культурного наследия, указал, что одной из целей проведения государственной историко-культурной экспертизы является установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, которое включается в государственную охрану объектов культурного наследия (абзац пятый статьи 28, подпункт 7 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ).

Пунктом 11 Положения N 315 предусматривалось, что режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом в том числе следующих требований: обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт "г"); ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению (подпункт "д").

Исходя из изложенного является правильным вывод суда первой инстанции о том, что введение уполномоченным органом субъекта Российской Федерации запретов и ограничений хозяйственной деятельности на сопряженной с достопримечательным местом территории допускается при условии обоснования нарушения такой деятельностью принципа обеспечения сохранности объекта культурного наследия и доказанности невозможности обеспечения функционирования объекта культурного наследия в современных условиях.

Обязанность доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, федеральным законодателем возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт (пункт 3 части 8 и часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Между тем административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих невозможность размещения любых нестационарных торговых объектов на территории являющегося предметом рассмотрения достопримечательного места на срок свыше 4 месяцев.

Заключения государственных историко-культурных экспертиз правомерно судом первой инстанции не приняты во внимание, поскольку эксперт свою позицию о возможности размещения нестационарного торгового объекта в зависимости от срока никак не мотивировал, не привел аргументов, подтверждающих необходимость установления такого ограничения, несмотря на то, что содержание подпункта 3 пункта 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ прямо свидетельствует о введении на федеральном уровне такого правового режима использования достопримечательного места, при котором разрешается ведение хозяйственной деятельности на его территории, однако если это не противоречит требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяет обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Доводы апелляционной жалобы правильность выводов суда первой инстанции не опровергают.

Ссылки в жалобе на Положение N 315 и действующее на момент рассмотрения дела Положение N 972 не могут служить основанием для отмены решения, поскольку описываемые в них режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности подлежат обоснованию при установлении в отношении конкретного объекта культурного наследия.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Оспариваемое в рассматриваемом деле положение Постановления N 61-п, связывая возможность размещения нестационарного торгового объекта со сроком его размещения, создает недопустимую неопределенность режима использования земель и градостроительного регламента.

Доводы апелляционной жалобы повторяют возражения административного ответчика при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым в решении дана надлежащая правовая оценка.

Судебная коллегия полагает, что решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 4 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.