Решение Верховного Суда РФ от 19 октября 2018 г. N АКПИ18-871 Об отказе в признании недействующим подпункта "б" пункта 16 Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам", утв. приказом Министерства транспорта РФ от 28 ноября 2005 г. N 142

Решение Верховного Суда РФ от 19 октября 2018 г. N АКПИ18-871

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дубровского Евгения Анатольевича о признании недействующим подпункта "б" пункта 16 Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам", утверждённых приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2005 г. N 142, установил:

приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2005 г. N 142 утверждены Федеральные авиационные правила "Требования авиационной безопасности к аэропортам" (далее - Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 28 декабря 2005 г., регистрационный номер 7321, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 23 января 2006 г. N 4.

Согласно подпункту "б" пункта 16 Правил в контролируемой зоне аэропорта не допускается использование без разрешения администрации аэропорта кинокамер, фото- и видеоаппаратуры.

Дубровский Е.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта "б" пункта 16 Правил, ссылаясь на его противоречие статье 29 Конституции Российской Федерации, статье 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", статье 8 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей".

По его мнению, Правила не могут носить нормативный характер и пассажирам (потребителям) не вменяется их обязательное исполнение, они распространяют своё действие в том числе относительно запрета на проведение фото- и видеосъёмки без разрешения администрации аэропорта и обязательны для исполнения администрациями аэропортов, авиационными предприятиями, эксплуатантами, а также иными юридическими и физическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории аэропорта. Считает, что подобные ограничения могут быть установлены только федеральными законами, запретов на федеральном уровне по осуществлению пассажирами фото- и видеофиксации воздушных судов не имеется, и такие действия пассажиров не могут создавать угрозу требованиям авиационной безопасности. Оспариваемая норма нарушает его права и свободы, гарантируемые статьёй 29 Конституции Российской Федерации и статьёй 7 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца, в том числе его конституционного права на получение и распространение информации.

В судебном заседании административный истец Дубровский Е.А. поддержал заявленное требование.

Представители Министерства транспорта Российской Федерации Коновалов Д.В., Холина И. А., представитель Министерства юстиции Российской Федерации Башилова В.Е. не признали административный иск.

Выслушав объяснения административного истца Дубровского Е.А., возражения представителей Министерства транспорта Российской Федерации Коновалова Д.В., Холиной И.А., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Башиловой В.Е., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с пунктом 4 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации требования авиационной безопасности и порядок их выполнения устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере гражданской авиации, является Министерство транспорта Российской Федерации (далее также - Минтранс России), которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила (пункт 1, подпункт 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395).

Принятие Минтрансом России федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности гражданской авиации предусмотрено также Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. N 360.

Следовательно, Правила изданы компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования.

В соответствии со статьей 83 Воздушного кодекса Российской Федерации авиационная безопасность - это состояние защищённости авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации (пункт 1), она обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделёнными этим правом федеральными законами (абзац первый пункта 2).

Пунктом 2 статьи 84 указанного кодекса установлено, что авиационная безопасность обеспечивается посредством: предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома; охраны воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц; исключения возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введения особых мер предосторожности при разрешении их провоза; предполётного досмотра, а также послеполётного досмотра в случае его проведения в соответствии со статьёй 85 этого кодекса; реализации мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов; исключения возможности несанкционированного доступа посторонних лиц к беспилотным авиационным системам.

Исходя из положений пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности.

К объектам транспортной инфраструктуры отнесён технологический комплекс, включающий в себя аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств (подпункт "ж" пункта 5 статьи 1 названного закона).

Пунктом 1.1 статьи 1 Федерального закона "О транспортной безопасности" предусмотрено, что зона транспортной безопасности - объект транспортной инфраструктуры, его часть (наземная, подземная, воздушная, надводная), транспортное средство, его часть, для которых в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности устанавливается особый режим прохода (проезда) физических лиц (транспортных средств) и проноса (провоза) грузов, багажа, ручной клади, личных вещей либо перемещения животных. Обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4). Транспортная безопасность определена как состояние защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).

Как следует из приказа Минтранса России от 28 ноября 2005 г. N 142, оспариваемые в части Правила утверждены в целях реализации мер по государственному регулированию деятельности гражданской авиации и повышения уровня авиационной безопасности на воздушном транспорте на основании пункта 2 статьи 48, пункта 4 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации (в редакциях, действующих на день принятия приказа).

Правила, согласно пункту 1, устанавливают требования авиационной безопасности к аэропортам, аэродромам, если не указано иное, обязательные для исполнения администрациями аэропортов, авиационными предприятиями, эксплуатантами, а также иными юридическими и физическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории аэропорта.

Рабочая площадь аэропорта, прилегающая к ней территория и расположенные вблизи здания или часть их, доступ в которые контролируется, пунктом 12 Правил определяется как контролируемая зона аэропорта.

Раздел III "Организация и обеспечение пропускного и внутриобъектового режима в аэропорту" Правил, в который включена оспариваемая норма, предусматривает категории лиц и правила их допуска в указанную зону, согласно которым члены экипажа воздушного судна для выполнения полётного задания или иных служебных обязанностей допускаются в контролируемую зону аэропорта по удостоверениям членов экипажей воздушных судов (пункт 12), авиационный персонал, работники авиационных предприятий и иные лица, осуществляющие свою деятельность на территории аэропорта, сотрудники пограничных, таможенных и иных органов, осуществляющих государственный контроль, - по пропускам установленного в аэропорту образца (пункт 14), лица сторонних организаций и посетители - по разовым или временным пропускам с указанием конкретного сектора(ов) допуска (пункт 15).

Взаимосвязанный с перечисленными нормами пункт 16 Правил предписывает, что в контролируемой зоне аэропорта не допускается: а) эксплуатация автомобилей и механизмов, не зарегистрированных в установленном порядке, а также личного транспорта; б) использование без разрешения администрации аэропорта кинокамер, фото- и видеоаппаратуры; в) нахождение авиационного персонала, работников авиационных предприятий и иных лиц, осуществляющих свою деятельность на территории аэропорта после окончания рабочего времени (смены) без разрешения администрации; г) курение и разведение огня в не предусмотренных для этого местах; д) загромождение территории строительными и другими материалами, предметами, которые затрудняют движение транспорта; е) нецелевое использование аэродромной территории.

Исходя из приведённых выше положений установление дополнительных мер обеспечения транспортной безопасности, связанных с условием использования кинокамер, фото- и видеоаппаратуры в контролируемой зоне аэропорта, вызвано повышенным уровнем авиационной безопасности на воздушном транспорте. Перемещение данных вещей в контролируемую зону аэропорта согласно пунктам 12, 14, 15 Правил осуществляется через процедуру соответствующего досмотра.

Вместе с тем оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно не регулирует порядок и основания допуска пассажиров в контролируемую зону аэропорта. При этом ни приведённые выше, ни иные пункты Правил в соответствии с их пунктом 1 не содержат указания о том, что действие подпункта "б" пункта 16 распространяется на пассажиров.

Пассажир не относится к числу упоминаемых в Правилах физических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории аэропорта, так как он, являясь стороной договора воздушной перевозки исходя из его предмета, никакую деятельность на территории аэропорта не осуществляет. В случае заключения такого договора пассажир воздушного судна обязуется оплатить воздушную перевозку, а при наличии у него багажа сверх нормы бесплатного провоза багажа также провоз этого багажа (пункт 1 статьи 103 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Вопреки доводам административного истца оспариваемое предписание, по сути, не устанавливает абсолютного запрета на использование кинокамер, фото- и видеоаппаратуры в контролируемой зоне аэропорта, а значит, и по своему содержанию не предполагает необоснованного отказа администрации аэропорта в разрешении на использование данных вещей при отсутствии угрозы для обеспечения авиационной безопасности.

Доводы административного истца о несоответствии Правил в оспариваемой части статье 7 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", статье 8 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" являются ошибочными, поскольку приведённые нормы не регулируют отношения по установлению требований авиационной безопасности к аэропортам.

Согласно статье 8 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" потребитель вправе потребовать предоставления необходимой и достоверной информации об изготовителе (исполнителе, продавце), режиме его работы и реализуемых им товарах (работах, услугах). Указанная информация в наглядной и доступной форме доводится до сведения потребителей при заключении договоров купли-продажи и договоров о выполнении работ (оказании услуг) способами, принятыми в отдельных сферах обслуживания потребителей, на русском языке, а дополнительно, по усмотрению изготовителя (исполнителя, продавца), на государственных языках субъектов Российской Федерации и родных языках народов Российской Федерации.

Оспариваемое нормативное положение не препятствует реализации указанного права пассажиром воздушного судна как потребителем, в том числе на получение по его требованию информации о типе воздушного судна, перевозчике, который будет фактически осуществлять перевозку и т.п. Более того, предоставление подобной и иной информации предусмотрено пунктом 15 Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей", утверждённых приказом Минтранса России от 28 июня 2007 г. N 82.

В связи с изложенным является безосновательным и утверждение административного истца о нарушении его прав и свобод, гарантированных статьёй 29 Конституции Российской Федерации, и противоречии подпункта "б" пункта 16 Правил статье 7 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", согласно которой к общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен, она может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации (части 1 и 2).

Оспариваемая норма применительно к субъектам, для которых её исполнение обязательно, направлена на обеспечение требований авиационной безопасности аэропортов и не может быть истолкована как ограничение права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом ввиду иного предмета правового регулирования.

Согласно подпункту "б" пункта 2 требований по соблюдению транспортной безопасности для физических лиц, следующих либо находящихся на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, по видам транспорта, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2014 г. N 1208, физические лица, следующие либо находящиеся на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве, обязаны в том числе выполнять требования сил обеспечения транспортной безопасности, направленные на обеспечение транспортной безопасности, а также не предпринимать действий, препятствующих выполнению ими служебных обязанностей.

Требования административного истца о признании оспариваемой нормы недействующей мотивированы применением к нему со стороны сотрудников службы авиационной безопасности запрета фотосъёмки воздушного судна непосредственно перед посадкой пассажиров, а также его несогласием с последующим решением транспортной прокуратуры, отказавшей ему в принятии по данному факту мер прокурорского реагирования, которое оставлено без изменения решением суда. Однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений требует установления фактических обстоятельств, оценки доказательств и правильности применения соответствующими лицами и органами норм права, что не входит в предмет административного спора по настоящему делу.

В письменных возражениях Минтранс России и Минюст России указывают на то, что согласно пункту 5 Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей" пассажир, грузоотправитель, грузополучатель обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации и законодательство страны, на территорию, с территории или через территорию которой осуществляется перевозка пассажиров, багажа и грузов, касающиеся перевозки пассажиров, багажа и грузов, выполнения требований по обеспечению безопасности полётов, авиационной безопасности и требований, связанных с пограничным, таможенным, санитарно-карантинным, ветеринарным, карантинным фитосанитарным видами контроля.

Приведённый акт, утверждённый также Минтрансом России, имеет одинаковую юридическую силу с Правилами, предметом оспаривания по настоящему административному делу не является, в связи с чем не подлежит проверке и сопутствующему ей толкованию применительно к требованиям административного истца.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Дубровского Евгения Анатольевича о признании недействующим подпункта "б" пункта 16 Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам", утверждённых приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28 ноября 2005 г. N 142, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко