Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 ноября 2018 г. N 53-АПГ18-16 Решение суда об удовлетворении иска о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 ноября 2018 г. N 53-АПГ18-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сфера" о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122,

по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 21 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Сфера" (далее также - ООО "Сфера", Общество) обратилось в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 (далее также - Генеральный план, Решение N 7-107), в части установления в границах принадлежащего Обществу земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100041:158 двух функциональных зон - жилой зоны и зоны рекреационного назначения, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части установления в границах того же земельного участка двух территориальных зон - зоны Ж-4 (застройки многоэтажными жилыми домами) и зоны Р-3 (городской рекреации).

В обоснование требований административный истец указал на несоответствие оспариваемых нормативных правовых актов положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Решением Красноярского краевого суда от 21 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: признаны не действующими с момента вступления в силу судебного акта приложение 1 "Положение о территориальном планировании" и приложение 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к Решению N 7-107 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100041:158 к двум функциональным зонам - жилой зоне и зоне рекреационного назначения; приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки - в части отнесения указанного земельного участка к двум территориальным зонам - зоне застройки многоэтажными жилыми домами и зоне городской рекреации.

В апелляционной жалобе Красноярский городской Совет депутатов, ссылаясь на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению административного ответчика, Генеральный план и Правила землепользования и застройки соответствуют действующему законодательству. Судом не дана надлежащая оценка тому факту, что земельный участок с кадастровым номером 24:50:0100041:158 был поставлен на кадастровый учет после утверждения оспариваемых нормативных правовых актов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Сфера" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Красноярск является городским округом (статья 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148 "О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа").

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, включающие карту градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа город Красноярск утвержден решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 и включает, среди прочего, Положение о территориальном планировании и Карту функциональных зон городского округа, Проектный план (основной чертеж).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Из материалов дела следует, что ООО "Сфера" является собственником земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100041:158, площадью 19 371 кв.м, расположенного по адресу: Красноярский край, г. Красноярск, ул. Калинина, образованного путем раздела земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100041:33, поставленного на кадастровый учет 26 мая 2008 г.

Согласно приложению 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к Решению N 7-107 земельный участок с кадастровым номером 24:50:0100041:158 относится к двум функциональным зонам - жилой зоне и зоне рекреационного назначения.

В соответствии картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) указанный участок отнесен к двум территориальным зонам - зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-4) и зоне городской рекреации (Р-3).

Статьей 85 ЗК РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции руководствовался приведенными нормами градостроительного и земельного законодательства и обоснованно исходил из того, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов и определении границ территориальных и функциональных зон не были учтены местоположение и границы земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100041:33, сведения о котором на момент утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки имелись в государственном кадастре недвижимости, и из которого в последующем был образован путем раздела земельный участок с кадастровым номером 24:50:0100041:158.

В ходе рассмотрения дела по существу административным ответчиком не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером 24:50:0100041:158, относящийся к категории земель: земли населенных пунктов, располагается в двух территориальных зонах и в двух функциональных зонах.

При этом территориальная зона Ж-4 предназначена для размещения многоэтажных многоквартирных жилых домов.

К основным видам разрешенного использования зоны городской рекреации (Р-3) статьей 38 Правил землепользования и застройки отнесены: земельные участки (территории) общего пользования; развлечения, в части размещения объектов капитального строительства, предназначенных для размещения: аттракционов и игровых площадок; спорт, в части устройства площадок для занятия спортом и физкультурой (беговые дорожки, спортивные сооружения); коммунальное обслуживание; обслуживание автотранспорта, в части размещения стоянок (парковок); обеспечение внутреннего правопорядка, в части размещения объектов капитального строительства, необходимых для подготовки и поддержания в готовности спасательных служб, в которых существует военизированная служба; гидротехнические сооружения.

Судебная коллегия соглашается с суждением суда о том, что нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Пункт 4 статьи 85 ЗК РФ, на который в апелляционной жалобе в обоснование своих доводов ссылается административный ответчик, на правильность выводов суда не влияет, поскольку в силу указанной нормы реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Установлением в отношении используемого административным истцом земельного участка двух функциональных зон нарушается принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статей 34 и 35 ГрК РФ.

Вместе с тем корректировка Правил землепользования и застройки в части, оспариваемой административным истцом, входит в противоречие с Генеральным планом в части нахождения того же земельного участка в двух функциональных зонах.

Следовательно, отнесение в соответствии с Генеральным планом земельного участка к двум функциональным зонам осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности.

С учетом выявленного отнесения спорного земельного участка к двум функциональным и к двум территориальным зонам без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и с нарушением названных выше принципов законодательства о градостроительной деятельности, Правила землепользования и застройки и Генеральный план в этой части подлежат признанию не действующими.

Доводы апелляционной жалобы о постановке земельного участка административного истца на кадастровый учет после утверждения и принятия Генерального плана и Правил застройки и землепользования правильность постановленного решения не опровергают. Как обоснованно указал суд первой инстанции, разделение существовавшего на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов исходного земельного участка, находившегося в двух территориальных и функциональных зонах, не повлияло на расположение функциональных и территориальных зон в границах вновь образованного земельного участка с кадастровым номером 24:50:0100041:158.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципальных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 21 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.