Решение Верховного Суда РФ от 23 октября 2018 г. N АКПИ18-865 Об отказе в признании недействующими пунктов 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утв. постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170

Решение Верховного Суда РФ от 23 октября 2018 г. N АКПИ18-865

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Решение обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ. Слушание дела назначено на 31 января 2019 г.

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда

Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Берга Олега Викторовича, Воронежской региональной общественной организации инвалидов "Импульс" о признании недействующими пунктов 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённых постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, установил:

приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170 утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда (далее - Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 15 октября 2003 г., регистрационный номер 5176, и опубликован в "Российской газете" 23 октября 2003 г. N 214 (дополнительный выпуск).

Согласно пункту 3.5.1 Правил на фасадах жилых зданий домов в соответствии с проектом, утверждённым городской (районной) архитектурной службой, размещаются указатели наименования улицы, переулка, площади и пр.

Пунктом 4.2.3.13 Правил предусмотрено, что окраску фасадов зданий следует производить согласно колерному паспорту, выдаваемому в установленном порядке, в котором приведены указания о применении материала, способа отделки и цвета фасада и архитектурных деталей. Окрашенные поверхности фасадов должны быть ровными, без помарок, пятен и повреждённых мест.

Берг О.В., Воронежская региональная общественная организация инвалидов "Импульс" (далее также - ВРООИ "Импульс") обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил, ссылаясь на их противоречие пункту 25 части 1 статьи 16, статье 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 1, 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", пункту 1.1 Правил. Требование мотивировано тем, что оспариваемые положения возлагают на них как долевых владельцев здания многоквартирного дома (г. _) не предусмотренную законом обязанность по утверждению в органах местного самоуправления проектов указателей наименования улиц и окраске фасада здания согласно утверждённому в органах местного самоуправления колерному паспорту, нарушая их право на свободное определение цвета, в который они намерены окрасить его.

В письменных объяснениях административные истцы дополнительно ссылаются на противоречие оспариваемых пунктов Правил части 16 статьи 48, пункту 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. N 819 осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что Правила изданы федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствуют в оспариваемой части законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административных истцов.

Берг О.В. и Воронежская региональная общественная организация инвалидов "Импульс" в судебное заседание, о времени и месте которого извещены надлежащим образом, не явились и своих представителей не направили.

Представитель Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Попова О.В., представитель Министерства юстиции Российской Федерации Башилова В.Е. не признали административный иск.

Обсудив доводы административных истцов Берга О.В., Воронежской региональной общественной организации инвалидов "Импульс", выслушав возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Поповой О.В., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Башиловой В.Е., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно Положению о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. N 1289 и действовавшему на момент принятия оспариваемых положений, Госстрой России являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1), формировал межотраслевую систему нормативных документов в строительстве, обеспечивал разработку, регистрацию, утверждение, ввод в действие, пересмотр и отмену постановлениями Госстроя России в том числе правил по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда (подпункт 53 пункта 7).

Следовательно, Правила изданы уполномоченным органом с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования нормативного правового акта. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2012 г. N АКПИ12-937, от 25 октября 2013 г. N АКПИ13-873, от 2 июля 2014 г. N АКПИ14-458.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36 статьи 1 Кодекса).

Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 38 статьи 1 Кодекса).

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа. Аналогичное регулирование предусмотрено и по вопросам местного значения внутригородского района (пункт 10 части 1 статьи 16.2).

Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок (часть 1 статьи 45.1 пункты 2 и 6 части 2 статьи 45.1 названного закона).

Кроме того, частью 3 этой статьи установлено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

Вопреки доводам административных истцов пункты 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил не содержат предписаний, противоречащих пункту 25 части 1 статьи 16, статье 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 1, 2 Федерального закона "О техническом регулировании", части 16 статьи 48, пункту 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не изменяют установленное приведёнными законоположениями правовое регулирование.

Нормы Правил о том, что на фасадах жилых зданий домов в соответствии с проектом, утверждённым городской (районной) архитектурной службой, размещаются указатели наименования улицы, переулка, площади и пр., что окраску фасадов зданий следует производить согласно колерному паспорту, выдаваемому в установленном порядке, в котором приведены указания о применении материала, способа отделки и цвета фасада и архитектурных деталей, соответствуют как приведённым выше, так и иным требованиям федеральных законов.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 22 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по координации деятельности в области архитектуры и градостроительства с участием соответствующих органов субъектов Российской Федерации осуществляет разработку и реализацию государственной политики в области архитектуры, координирует работу органов архитектуры и градостроительства, обеспечивает разработку нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления в порядке, установленном действующим законодательством, могут быть наделены полномочиями по регулированию архитектурной деятельности.

Здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства, созданные на основе архитектурного проекта, являются архитектурным объектом (абзац пятый статьи 2 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации").

В оспариваемых частях пункты 3.5.1, 4.2.3.13 Правил, по сути, имеют отсылочный характер, указывая на проект жилых зданий домов, утверждаемый соответствующим органом, ведающим вопросами архитектуры и градостроительства, а также колерный паспорт, выдаваемый в установленном порядке. По своему содержанию они не подменяют собой решения соответствующих компетентных органов и действие правил благоустройства территории муниципального образования, которые непосредственно конкретизируют такие положения.

Эксплуатация зданий, сооружений, в том числе содержание автомобильных дорог, должна осуществляться в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. В целях обеспечения безопасности зданий, сооружений в процессе их эксплуатации должны обеспечиваться техническое обслуживание зданий, сооружений, эксплуатационный контроль, текущий ремонт зданий, сооружений. Эксплуатация многоквартирных домов осуществляется с учётом требований жилищного законодательства (части 5, 6, 10 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила согласно их пункту 1.1 определяют требования и порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда с целью обеспечения сохранности жилищного фонда всех форм собственности, проведения единой технической политики в жилищной сфере, обеспечивающей выполнение требований действующих нормативов по содержанию и ремонту жилых домов, их конструктивных элементов и инженерных систем, а также придомовых территорий, а также обеспечения выполнения установленных нормативов по содержанию и ремонту собственниками жилищного фонда или уполномоченными управляющими и организациями различных организационно-правовых форм, занятых обслуживанием жилищного фонда.

Согласно представленным административными истцами сведениям в обоснование доводов о нарушении их прав оспариваемыми нормативными положениями в собственности Берга О.В. находится нежилое встроенное помещение общей площадью 1712,2 кв.м по адресу: г. _Часть такого помещения площадью 60 кв. м была сдана им в аренду ВРООИ "Импульс" по договору от 1 ноября 2015 г. N 01/11 со сроком действия 364 дня с момента его подписания.

Исходя из данных сведений административные истцы не являются собственниками жилищного фонда, уполномоченными управляющими или организациями, занятыми обслуживанием жилищного фонда. В соответствии с требованиями части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые разъяснены в определении судьи Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2018 г. по настоящему административному делу, административными истцами не подтверждены сведения о том, что пунктами 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил нарушены или нарушаются их права и законные интересы, в частности о том, что у них имеется или на них непосредственно возложена обязанность по внешнему благоустройству здания, отделке его фасада, являющегося объектом жилищного фонда.

Оспариваемые пункты, относящиеся к содержанию, внешнему благоустройству и техническому обслуживанию зданий, имея иной предмет правового регулирования, не регламентируют отношения, возникающие в связи с архитектурно-строительным проектированием и разрешением на строительство, следовательно, вопреки утверждениям административных истцов не могут вступать в противоречие с частью 16 статьи 48 и пунктом 4 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым, соответственно, не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные Кодексом; выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надёжности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Статья 209 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет право собственника по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, и не регулирует отношения, связанные с правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, благоустройством, что также лишает правовых оснований доводы административных истцов о противоречии оспариваемых положений указанной статье.

Отсутствуют основания и для вывода о несоответствии оспариваемых нормативных положений статьям 1, 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", определяющим сферу его применения и основные понятия, поскольку их содержание таким законоположениям не противоречит.

Основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В связи с этим довод административных истцов о несоответствии пункта 4.2.3.13 Правил пункту 1.1 этих же правил подлежит отклонению, как неправильный, так как эти нормы являются частями одного нормативного правового акта и имеют одинаковую юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав административных истцов в упоминаемых ими аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Берга Олега Викторовича, Воронежской региональной общественной организации инвалидов "Импульс" о признании недействующими пунктов 3.5.1 и 4.2.3.13 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённых постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко