Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 23 ноября 2018 г. N 309-КГ18-12516 по делу N А47-14361/2017 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и направил дело о признании недействительным приказа антимонопольного органа на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку, прекращая производство по делу, суд необоснованно уклонился от проверки факта наличия (отсутствия) у антимонопольного органа оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства

Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 23 ноября 2018 г. N 309-КГ18-12516

Резолютивная часть определения объявлена 21 ноября 2018 г.

Полный текст определения изготовлен 23 ноября 2018 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Антоновой М.К.,

судей Павловой Н.В., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу производственного кооператива "Спецгазмонтаж" на определение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.02.2018, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2018 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25.05.2018 по делу N А47-14361/2017

по заявлению производственного кооператива "Спецгазмонтаж" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области о признании недействительным приказа от 18.10.2017 N 84 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства", о признании незаконными действий по принятию решения о возбуждении дела по признакам нарушения заявителем пункта 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", о признании недействительным определения от 27.10.2017 N 13404 "О назначении дела N 07-16-119/2017 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению" (с учетом изменения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В заседании принял участие представитель Федеральной антимонопольной службы - Вовкивская Л.В.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Антоновой М.К., выслушав объяснения представителя Федеральной антимонопольной службы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

производственный кооператив "Спецгазмонтаж" (далее - заявитель, кооператив) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - антимонопольный орган) о признании недействительными приказа от 18.10.2017 N 84 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" и определения от 27.10.2017 N 13404 "О назначении дела N 07-16-119/2017 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению", о признании незаконными действий по принятию решения о возбуждении дела по признакам нарушения заявителем пункта 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Определением Арбитражного суда Оренбургской области от 05.02.2018 производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2018 определение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Арбитражный суд Уральского округа постановлением от 25.05.2018 определение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций оставил без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, кооператив обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации, в которой просит их отменить в связи с нарушением его прав и законных интересов вследствие неправильного применения судами норм материального и процессуального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Антоновой М.К. от 25.10.2018 кассационная жалоба кооператива вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что кассационная жалоба кооператива подлежит удовлетворению, а принятые по делу судебные акты - отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судами, антимонопольным органом 18.10.2017 издан приказ N 84 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" в отношении кооператива и общества с ограниченной ответственностью "Рубиком" по признакам нарушения пункта 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, выразившегося в нарушении установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования. Определением управления от 27.10.2017 N 13404 дело о нарушении антимонопольного законодательства назначено к рассмотрению.

Выражая несогласие с приказом и определением антимонопольного органа, кооператив обратился в суд с настоящим заявлением, ссылаясь на то, что управление превысило свои полномочия, а осуществляемая заявителем деятельность не подлежит проверке на предмет ее соответствия положениям Закона о защите конкуренции.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции, руководствуясь положениями пункта 2 части 1 статьи 29, пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 22, 44 Закона о защите конкуренции, разъяснениями, изложенными в пункте 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.2006 N 65 "О подготовке дела к судебному разбирательству", исходил из того, что оспоренные кооперативом акты и действия антимонопольного органа не устанавливают факта нарушения заявителем антимонопольного законодательства и не предопределяют субъекта ответственности, не содержат обязательных к исполнению властных указаний и предписаний, а оформляют в предусмотренном законом порядке начало процедуры осуществления антимонопольным органом предоставленных законодательством полномочий по проведению процессуальных действий в целях установления и выявления всех обстоятельств по поступившему обращению.

Суды апелляционной и кассационной инстанций поддержали выводы суда первой инстанции о наличии оснований для прекращения производства по делу ввиду отсутствия предмета спора, подлежащего рассмотрению в соответствии с требованиями арбитражного процессуального законодательства.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что судами трех инстанций не было учтено следующее.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесено возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства являются, в том числе, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства, и обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства (часть 2 стать 39 Закона о защите конкуренции).

Правила и сроки рассмотрения заявления и материалов, направленных в антимонопольный орган, а также порядок возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства регламентированы статьей 44 Закона о защите конкуренции.

Частью 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (часть 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с частью 12 статьи 44 Закона о защите конкуренции в случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии. Копия такого приказа направляется заявителю и ответчику по делу в течение трех дней со дня издания такого приказа.

В течение пятнадцати дней со дня издания приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и создании комиссии председатель комиссии выносит определение о назначении дела к рассмотрению и направляет копии определения лицам, участвующим в деле (часть 13 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

Аналогичные положения содержатся в пунктах 3.64 и 3.68 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339.

Из совокупного толкования правовых норм следует, что основанием для издания антимонопольным органом приказа о возбуждении дела является наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, при этом сам приказ является основанием для вынесения антимонопольным органом определения о возбуждении и назначении дела к рассмотрению.

Как усматривается из материалов дела, основанием для принятия антимонопольным органом приказа о возбуждении дела N 07-16-119/2017, создания комиссии по его рассмотрению и вынесения определения от 27.10.2017 N 13404 о назначении дела к рассмотрению послужило наличие в действиях общества признаков нарушения пункта 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, что выразилось в несоблюдении установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

В силу пункта 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещены действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

Реализация предоставленных антимонопольному органу полномочий ограничена необходимостью соблюдения установленных Законом о защите конкуренции требований, служащих гарантией прав и законных интересов проверяемого лица, поскольку нарушением антимонопольного законодательства являются не любые действия хозяйствующего субъекта, а только те, которые совершены субъектом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке, направлены на сохранение или укрепление своего положения на соответствующем товарном рынке с использованием запрещенных методов, наносящих ущерб конкурентам и (или) иным лицам.

В связи с этим при возбуждении дела по признакам нарушения пункта 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должны быть установлены как факт доминирования хозяйствующего субъекта на товарном рынке, так и признаки совершения им действий (бездействия), результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

В обоснование заявленных требований кооператив сослался на то, что исходя из положений статьи 3 Закона о защите конкуренции, определяющих сферу применения данного закона, антимонопольный орган возбудил в отношении кооператива дело по признакам нарушения статьи 10 названного Закона в отсутствие на то оснований, поскольку заявитель является хозяйствующим субъектом, на который действие указанной нормы права не распространяется.

Судебная коллегия полагает, что, прекращая производство по делу, суд необоснованно уклонился от проверки факта наличия (отсутствия) у антимонопольного органа оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства с учетом приведенных доводов кооператива.

При этом судами трех инстанций не учтено, что приказ о возбуждении дела в силу статьи 44 Закона о защите конкуренции является документом, завершающим стадию рассмотрения заявления (материалов), и не относится к документам, принятым в процессе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Кроме того, данный приказ принят уполномоченным государственным органом в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное распоряжение, заключающееся в проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности кооператива, как хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, на предмет установления нарушения пункта 10 части 1 статьи 10 3акона о защите конкуренции. Принятие такого документа затрагивает права и законные интересы заявителя.

Согласно статье 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и обеспечивается право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц.

В силу статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом (статья 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону и нарушают их права и законные интересы.

Следовательно, издание приказа о проведении проверки в отношении хозяйствующего субъекта является предметом судебного контроля, поскольку иной вывод противоречит вышеназванным положениям Конституции Российской Федерации и процессуальному законодательству и не обеспечит восстановление нарушенных прав лица, обратившегося за судебной защитой.

Возможность проверки в судебном порядке законности приказа антимонопольного органа о возбуждении дела подтверждается правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016.

При таких обстоятельствах, основания для прекращения производства по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Таким образом, Судебная коллегия полагает, что допущенные судами при рассмотрении дела существенные нарушения норм процессуального права повлияли на исход настоящего дела, в связи с чем судебные акты по делу на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене, дело направлению в Арбитражный суд Оренбургской области для рассмотрения по существу.

При новом рассмотрении суду следует проверить доводы кооператива о том, что оспариваемыми актами и действиями антимонопольного органа затрагиваются его права и законные интересы в предпринимательской и иной экономической сфере, исследовать и оценить доказательства и разрешить спор с учетом изложенных в настоящем определении положений о применении норм права, принять по его результатам законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

определение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.02.2018, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2018 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25.05.2018 по делу N А47-14361/2017 отменить.

Дело направить для рассмотрения по существу в Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

М.К. Антонова

Судья

Н.В. Павлова

Судья

Д.В. Тютин