Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 октября 2018 г. N 78-АПГ18-21 Решение суда об отказе в иске о признании недействующим пункта 2.2.1 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге, утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 г. N 1165, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 октября 2018 г. N 78-АПГ18-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Лозовского Станислава Альбертовича на решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 июня 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании не действующим пункта 2.2.1 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге, утвержденных постановлением правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 года N 1165 в части запрета маломерным судам осуществлять движение на участке реки Малая Невка.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Лозовского С.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей правительства Санкт-Петербурга Поповой О.А., Гусевой Е.А., Малинского Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

18 сентября 2007 года правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 1165, пунктом 1 которого утверждены Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге (далее также - Правила). Названное постановление опубликовано в изданиях "Петербургский дневник" от 15 октября 2007 года N 40, "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" от 29 октября 2007 года N 10.

Пунктом 2.2 Правил установлены особенности пользования акваторией р. Невы выше по течению нижней кромки Благовещенского моста, р. М. Невы выше по течению нижней кромки Тучкова моста, р. М. Невки выше по течению нижней кромки Б. Петровского моста, р. Б. Невки, р. Ср. Невки для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге.

В соответствии с пунктом 2.2.1 (в редакции постановления правительства Санкт-Петербурга от 12 декабря 2017 года N 1029, опубликованного 23 мая 2018 года на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга (http://www.gov.spb.ru) при пользовании указанной в пункте 2.2 постановления акваторией для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге запрещается:

создавать помехи движению и маневрированию не маломерных судов;

двигаться в период разводки мостов под разведенными пролетами;

осуществлять движение на участке р. М. Невки от Каменноостровского моста до Б. Крестовского моста.

Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2018 года N 176 (опубликовано 18 апреля 2018 года на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга (http://www.gov.spb.ru) пункт 2.2.1 Правил дополнен абзацем, согласно которому запрет, предусмотренный в абзаце четвертом данного пункта, не распространяется на маломерные суда, используемые организациями физкультурно-спортивной направленности для проведения тренировочных мероприятий, участия в соревнованиях, включенных в план официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий Санкт-Петербурга и в перечень наиболее значимых спортивных мероприятий, проводимых в Санкт-Петербурге, а также маломерные суда, обеспечивающие безопасность спортсменов во время проведения указанных тренировочных и спортивных мероприятий.

Лозовский С.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании пункта 2.2.1 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Санкт-Петербурге, утвержденных постановлением правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2007 года N 1165, не действующим в части запрета маломерным судам осуществлять движение на участке реки Малая Невка.

В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что в его собственности находится используемое в некоммерческих целях маломерное судно, он имеет право управления им, что и осуществляет на акватории внутренних водных путей Российской Федерации и Санкт-Петербурга, оспариваемый запрет нарушает его право на пользование участком внутренних водных путей Российской Федерации - рекой Малая Невка и не соответствует статьям 7 и 77 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Оспариваемая норма, по мнению Лозовского С.А., принята правительством Санкт-Петербурга с превышением полномочий.

Решением Санкт-Петербургского городского суда в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Лозовский С.А. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно статье 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации внутренние водные пути Российской Федерации - это пути сообщения внутреннего водного транспорта, определяемые Правительством Российской Федерации (абзац третий).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2002 года N 1800-р утвержден перечень внутренних водных путей Российской Федерации, в который входит река Малая Невка.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что оспариваемый в указанной части нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах своей компетенции, в соответствии с предусмотренными порядком и процедурой, с соблюдением установленной формы и правил официального опубликования и введения в действие.

При этом суд правильно исходил из того, что в силу положений части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство и законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "д" и "к").

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Основного Закона Российской Федерации).

Подпунктом 59 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов осуществления государственного мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации.

Водным кодексом Российской Федерации установлено, что на основании и во исполнение данного кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения (часть 6 статьи 2).

Статьей 25 указанного выше кодекса определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений, к которым ее пунктом 6 отнесено утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах.

Отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также водных отношений на территории Санкт-Петербурга регулирует Закон Санкт-Петербурга от 18 июля 2016 года N 455-88 "Экологический кодекс Санкт-Петербурга", статьей 2 которого предусмотрено, что законодательство Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды и водных отношений состоит из данного кодекса и иных законов Санкт-Петербурга, регулирующих отношения в указанных сферах, а также принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Статьей 4 названного закона Санкт-Петербурга к полномочиям правительства Санкт-Петербурга в области водных отношений в том числе отнесены: разработка и принятие нормативных правовых актов в области водных отношений в пределах своей компетенции; владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности Санкт-Петербурга, в установленном порядке; определение исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющих в Санкт-Петербурге переданные Российской Федерацией полномочия в области водных отношений; разработка, утверждение и реализация в установленном порядке программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории Санкт-Петербурга; утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах; утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах; утверждение правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд; иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды и водных отношений.

В соответствии со статьей 1 Водного кодекса Российской Федерации водным объектом является природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (пункт 4), а использование водных объектов (водопользование) представляет собой использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц (пункт 14).

Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на подземные водные объекты и поверхностные водные объекты, к которым относятся моря или их отдельные части, водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы, болота, природные выходы подземных вод, ледники, снежники (статья 5 указанного выше кодекса).

Согласно статье 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами (часть 1). Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд (часть 3).

На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (часть 4 указанной статьи).

В силу пунктов 1 и 2 части 1, части 2 и 3 статьи 41 Водного кодекса Российской Федерации водопользование может быть приостановлено или ограничено в случае: угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека; возникновения иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Приостановление водопользования в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, осуществляется в судебном порядке. В иных случаях приостановление водопользования осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами. Ограничение водопользования устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда.

На основании приведенных выше положений суд пришел к правильному выводу о том, что запрет использования маломерных судов на водных объектах общего пользования может быть установлен субъектом Российской Федерации, в том числе и запрет водопользования в виде запрещения движения маломерных судов, предназначенных для отдыха на водных объектах.

Из материалов дела следует, что основанием введения оспариваемого истцом запрета маломерным судам осуществлять движение на участке реки Малая Невка явились обращения в правительство Санкт-Петербурга СПб ГБОУ ДОД СДЮСШОР "Школа высшего спортивного мастерства по водным видам спорта" о существовании на указанном участке реки Малая Невка из-за хаотичного движения на больших скоростях маломерных судов реальной угрозы причинения вреда жизни и здоровью спортсменов-гребцов из пяти гребных клубов, которые в количестве 500-600 человек (большинство - дети) ежедневно тренируются на данном участке водного объекта.

С учетом изложенного судом обоснованно отвергнут довод заявителя о произвольности введения оспариваемой нормы, такое правовое регулирование обусловлено необходимостью обеспечения безопасности спортсменов во время тренировок на водном объекте для исключения угрозы их жизни или причинения вреда здоровью. Также правильно суд не принял довод о необоснованности данного запрета в ночное время, когда, по мнению истца, тренировки спортсменов не происходят, поскольку время тренировок нормативно не ограничено, как и его суждение о потенциально большей опасности для здоровья тренирующихся спортсменов судов крупного размера, чем маломерных прогулочных судов, в связи с тем, что вопрос целесообразности принятия оспариваемой нормы не входит в компетенцию суда, а запрещение судоходства не относится к вопросам регионального значения.

Соглашаясь с суждением административного истца о том, что в силу положений статей 2 и 4 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, суд правомерно указал, что данный кодекс регулирует отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, и определяет их права, обязанности и ответственность (пункт 1 статьи 1 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации).

Статьей 3 названного кодекса определено, что судоходство - это деятельность, связанная с использованием на внутренних водных путях судов для перевозок грузов, пассажиров и их багажа (включая операции по погрузке и выгрузке грузов и багажа, посадке и высадке пассажиров), почтовых отправлений, буксировки судов и плавучих объектов, проведения поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, строительных, путевых, гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ, лоцманской и ледокольной проводки, спасательных операций, осуществления мероприятий по охране водных объектов, защите их от загрязнения и засорения, подъема затонувшего имущества, проведения мероприятий по контролю, проведения научных исследований, для учебных, спортивных и культурных целей, иных целей внутреннего водного транспорта (абзац четвертый).

В соответствии с абзацем второй этой же статьи внутренний водный транспорт Российской Федерации - это один из видов транспорта, представляющего собой производственно-технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность на внутренних водных путях Российской Федерации.

К маломерному судну Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации относит судно, длина которого не должна превышать двадцать метров и общее количество людей на котором не должно превышать двенадцать (абзац семнадцатый статьи 3); к прогулочному судну - судно, общее количество людей на котором не должно превышать восемнадцать, в том числе пассажиров не более чем двенадцать, и которое используется в некоммерческих целях и предназначается для отдыха на водных объектах (абзац восемнадцатый статьи 3).

Судом первой инстанции установлено, что Лозовский С.А. является собственником маломерного судна - моторного судна "BAYLINER 285 SE", которое используется им для отдыха на водных объектах Санкт-Петербурга.

Судебная коллегия при таком положении не находит оснований не согласиться с суждениями суда о том, что административный истец как владелец маломерного судна, предназначенного для отдыха на водных объектах и не используемого в целях судоходства, следовательно, не относящегося к внутреннему водному транспорту, не является субъектом отношений, урегулированных Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации. В данном случае административный ответчик не вводил запрет осуществления движения судов, относящихся к внутреннему водному транспорту Российской Федерации, в бассейнах внутренних водных путей, что безусловно является полномочием федерального органа власти, а ввел запрет водопользования для личных и бытовых нужд в соответствии с положениями Водного кодекса Российской Федерации. Оспариваемая Лозовским С.А. правовая норма принята правительством Санкт-Петербурга в пределах полномочий предоставленных субъекту Российской Федерации.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающе изложены в решении суда и являются обоснованными.

Ссылки административного истца в обоснование его правовой позиции на статьи 7 и 77 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном истолковании закона и не могут повлечь отмену обжалуемого судебного акта.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку, аргументировано изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Лозовского Станислава Альбертовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.