Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 октября 2018 г. N 47-АПГ18-5 Об отказе в признании недействительными пунктов 2-4 и приложений 1-3 решения Оренбургского городского Совета от 6 декабря 2016 г. N 261 "Об утверждении методики расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 октября 2018 г. N 47-АПГ18-5

делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Оренбургского городского Совета на решение Оренбургского областного суда от 7 марта 2018 года в редакции дополнительного решения Оренбургского областного суда от 5 июня 2018 года, которым удовлетворен административный иск общества с ограниченной ответственностью "Партнер ЮГ" и общества с ограниченной ответственностью "Ветер", а также Осиповой Т.В., Исниязова И.Ш., Внуковой С.В., Инжеватова С.М., Литвиненко Е.Ф., Катаева Я.В., Стативкиной Н.А., Гаврилиной Т.С., Королева А.И., Скивко Е.А. и Панкратовой О.К. об оспаривании пунктов 2-4 и приложений 1-3 решения Оренбургского городского Совета от 6 декабря 2016 года N 261 "Об утверждении методики расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Оренбургского городского Совета Калинина М.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя общества с ограниченной ответственностью "Партнер ЮГ" Ананьева В.П., объяснения представителя главы города Оренбурга Исбасарова А.Ж. и представителя администрации города Оренбурга Кириной С.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

6 декабря 2016 года Оренбургским городским Советом принято решение N 261, пунктом 1 которого утверждена методика расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург" согласно приложению N 1.

На основании решения этого же совета от 19 июня 2017 года N 357 пункт 2 и приложение N 3 данного решения изложены в новой редакции.

Пунктом 2 указанного решения Оренбургского городского Совета установлена базовая ставка платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта в сумме 591 рубль за один квадратный метр площади земельного участка, занимаемого нестационарным торговым объектом, с учетом ее ежегодной индексации на величину индекса потребительских цен, устанавливаемого на календарный год согласно прогнозу социально-экономического развития города Оренбурга, утверждаемого соответствующим муниципальным правовым актом. Пунктом 3 этого же решения установлен коэффициент обеспеченности торговыми местами согласно приложению N 2, а пунктом 4 - коэффициент социальной значимости реализуемых товаров согласно приложению N 3.

В соответствии с методикой расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург", являющейся приложением N 1 к названному выше решению Оренбургского городского Совета, размер платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта определяется по формуле ПНТО = Б х S х Ко х Кс, где ПНТО - размер платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта за один месяц в рублях, Б - базовая ставка платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта за один месяц в рублях, S - площадь земельного участка, занимаемая нестационарным торговым объектом, в квадратных метрах, Ко - коэффициент обеспеченности торговыми местами, Кс - коэффициент социальной значимости реализуемых товаров.

Согласно приложению N 2 к решению Оренбургского городского Совета от 6 декабря 2016 года N 261 коэффициент обеспеченности торговыми местами в Ленинском районе города Оренбурга составляет 1,05; в Дзержинском районе - 1,075; в Промышленном районе - 1,00; в Центральном районе -1,025.

Приложением N 3 к решению Оренбургского городского Совета от 6 декабря 2016 года N 261 предусмотрено, что коэффициент социальной значимости реализуемых товаров нестационарным торговым объектом, специализирующимся на хлебобулочных изделиях и молочной продукции, составляет 0,5; на продовольственных товарах - 0,6; на безалкогольных напитках - 0,8; на продукции общественного питания, непродовольственных товарах, цветах - 0,7; на печатной продукции - 0,4; на оказании услуг общественного питания в сезонных (летних) кафе - 0,5.

Общество с ограниченной ответственностью "Партнер ЮГ" и общество с ограниченной ответственностью "Ветер", а также Осипова Т.В., Исниязов И.Ш., Внукова С.В., Инжеватов С.М., Литвиненко Е.Ф., Катаев Я.В., Стативкина Н.А., Гаврилина Т.С., Королев А.И., Скивко Е.А. и Панкратова О.К. обратились в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании пунктов 2-4 и приложений 1-3 решения Оренбургского городского Совета от 6 декабря 2016 года N 261 "Об утверждении методики расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург" недействующими.

По мнению заявителей, оспариваемое правовое регулирование фактически устанавливает сбор, не относящийся к местным налогам и сборам, предусмотренным законодательством о налогах и сборах, при этом плата по договору на размещение нестационарного торгового объекта значительно превышает размер арендной платы за пользование земельным участком, а методика расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта и представленное Оренбургским городским Советом экспертное заключение являются необоснованными.

Решением Оренбургского областного суда от 7 марта 2018 года в редакции дополнительного решения Оренбургского областного суда от 5 июня 2018 года административный иск удовлетворен, не действующими со дня вступления решения суда в законную силу признаны пункты 2-4 и приложения 1-3 решения Оренбургского городского Совета от 6 декабря 2016 года N 261 "Об утверждении методики расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург".

В апелляционной жалобе Оренбургский городской Совет просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Против удовлетворения апелляционной жалобы на решение суда представителем административных истцов и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

В дополнение к апелляционной жалобе Оренбургским городским Советом представлено письменное пояснение. Главой города Оренбурга в поддержку апелляционной жалобы представлен письменный отзыв.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы на решение суда, а также доводы возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что решение Оренбургского городского Совета "Об утверждении методики расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург" в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Однако данные выводы основаны на неправильном применении судом первой инстанции норм материального права.

Подпунктом 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что одним из принципов, на которых основывается настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель, определяя основания использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 этого же Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.1 указанного Кодекса земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления либо договора.

Согласно части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

В главе V.6 Земельного кодекса Российской Федерации федеральный законодатель, регламентируя использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, определил случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов.

При этом пунктом 2 этой же статьи Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпунктах 1-5 пункта 1 настоящей статьи (то есть за исключением вышеназванного случая), осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа.

В силу пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещении нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Согласно частям 1-3 статьи 10 указанного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Из анализа приведенных законоположений следует, что федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка предоставления земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления, в том числе на конкурентной основе.

Указанное предписание означает, что реализация права на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляемая в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, возможна не только на основании договора аренды земельного участка, но не исключает возможность заключения иного договора. При этом размещение нестационарных торговых объектов, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации.

Исходя из пункта 2.1 положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Оренбург", утвержденного постановлением администрации от 6 октября 2016 года N 3060-п, на территории муниципального образования "город Оренбург" размещение нестационарных торговых объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения объектов нестационарной торговой сети на основании договора на право размещения нестационарного торгового объекта, заключаемого по результатам аукциона между администрацией города Оренбурга и юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, осуществляющим торговую деятельность.

Пунктом 5.1 этого же Положения установлен переходный период, а пунктом 5.2 предусмотрено следующее. В переходный период без проведения аукциона по продаже права на размещение нестационарных торговых объектов осуществляется заключение договора со следующими категориями хозяйствующих субъектов: имеющими действующие договор(ы) аренды о предоставлении земельного(ых) участка(ов), продолжающими ими пользоваться и оплачивающими это пользование; имеющими договор(ы) аренды о предоставлении земельного(ых) участка(ов), срок действия которого(ых) истек, продолжающими ими пользоваться и оплачивающими это пользование, а также имеющими оплаченные соглашения о фактическом использовании земельных участков, действовавшие в 2016 году; не имеющими заключенного(ых) договора(ов) аренды о предоставлении земельного(ых) участка(ов) и пользующихся им(ими) и оплачивающими это пользование по соглашениям о фактическом использовании земельного(ых) участка(ов), действовавшим в 2016 году (в течение более 1-го года).

Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

Из приведенных правовых норм следует вывод о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Таким образом, утверждение Оренбургским городским Советом методики расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург" исходя из установленной базовой ставки платы по данному договору в сумме 591 рубль за один квадратный метр площади земельного участка, занимаемого нестационарным торговым объектом осуществлено в пределах компетенции названного представительного органа власти.

Вопрос об определении размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на федеральном уровне не урегулирован, вместе с тем с учетом схожести правоотношений об определении размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта и правоотношений по поводу определения платы за пользование земельными участками, к спорным правоотношениям применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, к числу которых относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2004 года N 209-О, в отсутствие единых правил дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от местоположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории города искажается.

Судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера арендной платы и порядка ее расчета, одновременно связаны требованиями федерального законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, что, в частности, следует из постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 и нормативных документов, утвержденных этим постановлением (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N 424-О).

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных земельных участков должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Как видно из материалов административного дела, методика расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург", вопреки доводам административных истцов, имеет экономическую обоснованность и принята не произвольно, а с учетом составленного Торгово-промышленной палатой Оренбургской области экспертного заключения по актуализации базовой ставки платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Оренбург", содержащего анализ экономических, географических и иных факторов, влияющих на уровень доходности нестационарных торговых объектов, в том числе и в зависимости от места расположения предоставленных для их эксплуатации земельных участков, во взаимосвязи с прогнозом социально-экономического развития региона в целом, анализ фактических данных о ценах сделок и (или) предложений с объектами недвижимости, а также определение размера базовой ставки платы за земельный участок, занимаемый нестационарным торговым объектов. Доводы административных истцов о необоснованности названного экспертного заключения опровергаются материалами административного дела.

Указанная методика обоснованно предусматривает применение коэффициентов обеспеченности районов города Оренбурга торговыми местами и социальной значимости реализуемых товаров, влияющих на уровень доходности нестационарных торговых объектов, и, как следствие, на размер платы за размещение нестационарного торгового объекта.

Поскольку размещение всех нестационарных торговых объектов, предусмотренных схемой такого размещения в городе Оренбурге, осуществляется без заключения договоров аренды земельных участков оспариваемая методика в равной мере распространяется на всех субъектов предпринимательства в этой сфере, основана на анализе экономических факторов, следовательно, разная расчетная стоимость квадратного метра земли по договорам аренды земельных участков и по договорам на размещение нестационарных торговых объектов, а также установление коэффициентов обеспеченности торговыми местами и социальной значимости реализуемых товаров не ставит владельцев таких объектов в неравное положение друг с другом, их конкуренцию между собой не ограничивает, а равно не создает и необоснованных препятствий для осуществления ими предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что у суда первой инстанции не могло быть оснований считать, что решение Оренбургского городского Совета "Об утверждении методики расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург" в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В этой связи обжалуемое решение Оренбургского областного суда не может быть признано законным, в связи с чем, данное решение суда с учетом обжалуемого дополнительного решения этого же суда подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 7 марта 2018 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью"Партнер ЮГ" и общества с ограниченной ответственностью "Ветер", а также Осиповой Т.В., Исниязова И.Ш., Внуковой С.В., Инжеватова С.М., Литвиненко Е.Ф., Катаева Я.В., Стативкиной Н.А., Гаврилиной Т.С., Королева А.И., Скивко Е.А. и Панкратовой О.К. об оспаривании пунктов 2-4 и приложений 1-3 решения Оренбургского городского Совета от 6 декабря 2016 года N 261 "Об утверждении методики расчета размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования "город Оренбург" отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.