Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2018 г. N 32-АПГ18-8 Решение суда о признании частично не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утв. решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2018 г. N 32-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Саратовской области о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280,

по апелляционным жалобам Саратовской городской Думы, администрации муниципального образования "Город Саратов", общества с ограниченной ответственностью "Альмир" на решение Саратовского областного суда от 22 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Саратовской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. N 27-280 (далее также - Решение N 27-280) в части установления для земельных участков с кадастровыми номерами 64:48:010140:110, 64:48:010140:1263, 64:48:010140:1264, 64:48:010140:1265, расположенных по адресу: Саратовская обл., г. Саратов, совхоз "Комбайн", территориальной зоны Ж-2 (зона среднеэтажной застройки).

Требования мотивированы тем, что установление в отношении указанных земельных участков территориальной зоны произведено с нарушением положений статей 9, 31, 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и не соответствует Генеральному плану муниципального образования "Город Саратов", утвержденному решением Саратовской городской Думы от 31 января 2018 г. N 29-223 (далее также - Генеральный план).

Решением Саратовского областного суда от 22 июня 2018 г. Административное исковое заявление удовлетворено: Правила землепользования и застройки в оспариваемой части признаны не действующими с момента вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Саратовская городская Дума просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора. В обоснование указывает на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. В частности, не соглашается с выводом суда о первичности Генерального плана перед Правилами землепользования и застройки. Полагает, что судом не установлено нарушение прав неопределенного круга лиц.

В апелляционной жалобе Администрация муниципального образования "Город Саратов", ссылаясь на принятие Правил землепользования и застройки Саратовской городской Думой в пределах ее полномочий, также просит отменить решение суда и принять новый судебный акт.

Общество с ограниченной ответственностью "Альмир" (далее также - ООО "Альмир") в апелляционной жалобе не соглашается с решением суда и просит его отменить с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что несоответствие Правил землепользования и застройки Генеральному плану, возникшее в результате внесения в него изменений, является основанием для инициирования органами местного самоуправления процедуры внесения изменений в Правила землепользования и застройки, а не признания их недействующими. Полагает, что перечисленные в решении редакции нормативного правового акта не подлежат оспариванию, поскольку действовали до принятия Генерального плана, на соответствие которому проверяются.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакциях, действовавших на дату принятия Решения N 27-280, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Как правильно указано судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Из материалов дела следует, что ООО "Альмир" является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами 64:48:010140:110, 64:48:010140:1263, 64:48:010140:1264, 64:48:010140:1265, расположенных по адресу: Саратовская обл., г. Саратов, совхоз "Комбайн".

Согласно Карте градостроительного зонирования территории муниципального образования "Город Саратов", являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки, указанные земельные участки относятся к территориальной зоне Ж-2 (зона среднеэтажной застройки).

Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не соответствуют градостроительному законодательству, в связи с чем подлежат признанию недействующими.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ. Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В нарушение названных норм федерального законодательства отнесение на Карте градостроительного зонирования территории муниципального образования "Город Саратов" Правил землепользования и застройки земельных участков с кадастровыми номерами 64:48:010140:110, 64:48:010140:1263, 64:48:010140:1264, 64:48:010140:1265 к территориальной зоне среднеэтажной застройки (Ж-2) не соответствует функциональной зоне застройки индивидуальными домами, установленной для этих участков Генеральным планом.

Ссылки в жалобах на введение Правил землепользования и застройки в действие до принятия Саратовской городской Думой решения от 31 января 2018 г. N 29-223, которым был утвержден Генеральный план и отменено решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. N 25-240 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Город Саратов", Судебной коллегией отклоняются, поскольку в силу приведенных выше норм закона несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, требует приведения их в соответствие с указанным документом территориального планирования. При этом утверждение Генерального плана, о несоответствии которому указано в административном иске, позднее Правил землепользования и застройки не является основанием для освобождения от данной обязанности.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт недействующим, что соответствует также положениям статьи 215 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 22 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Саратовской городской Думы, администрации муниципального образования "Город Саратов", общества с ограниченной ответственностью "Альмир" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.