Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке от 23 октября 2018 г. N 58-2 на проект федерального закона N 519530-7 "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке от 23 октября 2018 г. N 58-2
на проект федерального закона N 519530-7 "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по образованию и науке рассмотрел указанный проект федерального закона в части формирования государственного (муниципального) социального заказа в сфере образования. Законопроектом предлагается ввести:

новые конкурентные способы отбора исполнителей услуг в таких сферах как образование, здравоохранение, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт;

сертификат, как инструмент реализации гражданами своих прав на получение государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.

Комитет согласен с представленной в пояснительной записке к законопроекту позицией о том, что "В мире давно и широко применяются рыночно ориентированные, конкурентные способы оказания за счет бюджетных средств государственных услуг как государственными, так и негосударственными организациями....". При этом Комитет отмечает, что вопросы рыночно ориентированного, конкурентного способа предоставления государственных (муниципальных) услуг по реализации основных образовательных программ как государственными, так и частными организациями, включая индивидуальных предпринимателей, были в целом урегулированы принятым 29 декабря 2012 года Федеральным законом N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

В Главе 12 "Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности" указанного федерального закона детально определены условия допуска к образовательной деятельности, принципы и механизмы оценки качества реализации образовательных программ, государственного контроля (надзора) в сфере образования. Так, к предоставлению государственных (муниципальных) услуг в сфере образования допускаются только те организации, которые получили в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" лицензию на право ведения образовательной деятельности. В соответствии с указанным Федеральным законом подтверждение соответствия образовательной деятельности по основным образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам осуществляется посредством проведения государственной аккредитации основных образовательных программ, которая обеспечивает оценку качества образования. Нормами образовательного законодательства установлен порядок ведения уполномоченными органами государственной власти реестров организаций, имеющих лицензию на право ведения образовательной деятельности, реестра свидетельств государственной аккредитации. Таким образом, по мнению Комитета, значительная часть вопросов по конкурентной организации предоставления государственных (муниципальных) услуг для сферы образования, изложенных в рассматриваемом законопроекте, уже решена в рамках действующего образовательного законодательства.

В Главе 13 "Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования" Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" подробно изложены особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования, основанного на принципах нормативного подушевого финансирования, в том числе рассчитываемое с учетом устанавливаемых нормативов возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований.

При этом Комитет обращает внимание на то, что принципиальной особенностью финансового обеспечения конституционных гарантий предоставления общего образования является его финансирование одновременно из бюджетов двух уровней - бюджетов субъектов Российской Федерации в части возмещения расходов на реализацию основных образовательных программ и муниципальных бюджетов в части обеспечения содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройства прилегающих к ним территорий. При этом нормами действующего законодательства установлено, что все частные образовательные организации, реализующие аккредитованные образовательные программы общего образования, имеют возможность возмещения за счет бюджетных средств понесенных ими расходов на образование граждан, осваивающих указанные программы.

Комитет также отмечает, что при рассмотрении вопросов организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в сфере образования следует учитывать следующие их принципиальные особенности:

1. Процесс получения образования является услугой лишь частично, поскольку для достижения результата требуются усилия не только исполнителя, но и бенефициара (ученика), который часто не является заказчиком (заказчиком выступают родители) образования; то есть предоставление услуги и результат зависят от совместных действий участников процесса;

2. В соответствии с законодательством получение общего образования является для граждан обязательным и с этой точки зрения это тоже важная особенность этой услуги. Других областей социальной сферы, в которых услуга являлась бы обязательной, нет. В то же время Законопроектом предусматривается возможность отказа потребителя от услуги, что для общего образования невозможно.

3. Сложность, неоднозначность и временная растянутость проявления результатов предоставления образовательной услуги и, соответственно, отсутствие объективного инструмента быстрого и доступного в широкой практике оценивания качества образовательной услуги. Предлагаемый законопроектом механизм оценки уполномоченным органом качества образования для системы общего образования вряд ли применим.

Комитет обращает внимание на то, что введение конкурентных, рыночных способов отбора исполнителей услуг возможно и целесообразно только в тех сферах деятельности, в которых объем предоставляемых услуг существенно превышает потребность в них, т.е. там, где существует реальная конкуренция. Только в таких случаях введение конкурсных механизмов может привести к повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, в том числе в сфере образования.

В части оценки состояния конкурентной среды в сфере общего образования Комитет отмечает, что Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" было предусмотрено обеспечить достижение к 2016 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет. Данная задача решена лишь частично. В настоящее время по данным Минпросвещения России потребность в дошкольных местах составляет 433 тысячи мест. В значительном числе дошкольных учреждений группы переполнены, качество дошкольного образования нуждается в улучшении.

При этом доля детей в частных дошкольных учреждениях не превышает 1,5 процента. Задачу обеспечения дошкольным образованием детей до трех лет намечено решить к 2021 году.

Ситуация с конкурентной средой в общем образовании еще сложнее. Счетная палата Российской Федерации с учетом данных демографического прогноза Росстата и федерального статистического наблюдения в рамках анализа реализации предусмотренных Государственной программой Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях определила, что расчетная потребность в создании новых мест для обеспечения односменного режима обучения и перевода обучающихся из аварийных зданий и зданий с высоким уровнем износа в новые здания составляет 8 245 600 мест.

С учетом изложенного, Комитет считает, что:

распространение действия норм рассматриваемого законопроекта на дошкольное и общее образование требует дополнительного обсуждения в части уточнения объема применимости новых организационно-финансовых механизмов для государственных и муниципальных образовательных организаций и продления срока переходного периода до 5 лет для отработки механизмов, предлагаемых Законопроектом при реализации программ дошкольного и общего образования;

существующая в настоящее время система финансового обеспечения реализации основных общеобразовательных программ частными образовательными организациями в целом соответствует концепции предложенного законопроекта, а именно предоставляет свободный доступ к государственным ресурсам тем образовательным организациям, которые обеспечивают требуемое качество образования.

Вместе с этим Комитет считает целесообразным рассмотреть вопросы совершенствования существующей системы финансирования общего образования в части:

формирования единого норматива в составе двух составляющих расходов (на обеспечение реализации образовательной программы и на содержание имущества) для финансирования организаций и частных лиц по подушевому принципу при сохранении особого порядка финансирования малокомплектных образовательных организаций сельской местности и организаций, имеющих в пользовании уникальное имущество;

применения равного норматива для государственных и частных образовательных организаций при реализации ими аккредитованных основных образовательных программ;

установления граждан (в форме возмещения затрат) получателями средств в объеме норматива в части дошкольного образования вне зависимости от формы обучения и формы получения образования при сохранении для остальных уровней общего образования получателями частных и государственных образовательных организаций.

Ситуация в секторе профессионального образования дает основания говорить о возможности и целесообразности реализации в нем нововведений, предусмотренных рассматриваемым законопроектом, наряду с действующим механизмом установления контрольных цифр приема. Однако по причинам и основаниям, не приведенным в пояснительной записке, именно этот сектор образования выведен за рамки предлагаемых конкурентных способов отбора исполнителей услуг. Пунктом 3 статьи 2 проекта федерального закона N 519539-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере" предлагается предусмотреть, что отбор организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ среднего профессионального и высшего образования, в целях исполнения государственного (муниципального) социального заказа осуществляется в порядке, установленном статьей 100 Федерального закона об образовании, регламентирующей порядок распределения контрольных цифр приема. Таким образом, предлагаемый рассматриваемым законопроектом отбор организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ среднего профессионального и высшего образования, по сути, исключается из действия рассматриваемого законопроекта.

Комитет полагает, что наиболее целесообразным и эффективным применение норм рассматриваемого законопроекта, и особенно сертификатов, будет при предоставлении государственных (муниципальных) услуг по реализации программ дополнительного образования, включая программы дополнительно профессионального образования. В этой части Комитет полностью поддерживает позицию, изложенную в пояснительной записке, о том, что "сертификаты на оказание государственных услуг в сфере дополнительного образования детей позволят негосударственным организациям, работающим в сфере дополнительного образования (кружки, секции и т.п.), отказаться от платы, взимаемой с родителей за подготовку ребенка, расширят выбор и заинтересованность родителя в поиске дополнительного развития для ребенка".

С учетом изложенного Комитет Государственной Думы по образованию и науке рекомендует принять в первом чтении проект федерального закона N 519530-7 "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере" при условии доработки текста законопроекта ко второму чтению с учетом представленных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

В.А. Никонов