Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2018 г. N 31-АПГ18-18 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворено требование о признании не действующими абзацев девятого, десятого и тринадцатого пункта 6.2.8 программы Чувашской Республики "Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы", являющейся приложением N 16 к государственной программе Чувашской Республики "Социальная поддержка граждан" на 2012-2020 годы, введенной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года N 47

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2018 г. N 31-АПГ18-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мамедовой Гюльнар Атакиши кызы и Мельника Евгения Владимировича о признании недействующими абзацев девятого, десятого и тринадцатого пункта 6.2.8 программы Чувашской Республики "Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы", являющейся приложением N 16 к государственной программе Чувашской Республики "Социальная поддержка граждан" на 2012-2020 годы, введенной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года N 47, по апелляционным жалобам Кабинета Министров Чувашской Республики и Министерства труда и социальной защиты Чувашской Республики на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 19 июля 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Кабинета Министров Чувашской Республики Фадеева М.Н. и Михалуковой Н.В., которая также является представителем Министерства труда и социальной защиты Чувашской Республики, представителя МВД по Чувашской Республике Сафоновой Ю.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агбашяна К.И., полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года N 47 (с последующими изменениями) введена программа Чувашской Республики "Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы" (далее - Программа Республики), являющаяся приложением N 16 к государственной программе Чувашской Республики "Социальная поддержка граждан" на 2012-2020 годы.

Указанное постановление Кабинета Министров Чувашской Республики было размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://www.cap.ru) и опубликовано в издании "Вести Чувашии" N 15 19 апреля 2014 года.

Впоследствии в пункт 6.2.8 Программы Республики постановлениями Кабинета Министров Чувашской Республики от 9 декабря 2015 года N 449 и от 21 ноября 2016 года N 469 были внесены изменения, в том числе и в оспариваемые абзацы. Данные постановления также были размещены на портале органов власти Чувашской Республики и в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и опубликованы в печатных изданиях.

Административные истцы с учетом уточнения заявленных требований обратились в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев девятого, десятого и тринадцатого пункта 6.2.8 Программы Республики, которым установлены критерии несоответствия соотечественника, претендующего на участие в данной программе, ее требованиям, изложенным в действующей редакции, к которым отнесены следующие критерии:

"не обладает квалификацией и опытом работы, необходимыми для осуществления трудовой деятельности на территории Чувашской Республики" (абзац девятый);

"наличие документально подтвержденного трудового стажа менее 1 года" (абзац десятый);

"является индивидуальным предпринимателем, осуществляющим предпринимательскую деятельность на территории Чувашской Республики, приносящую доход менее 3 лет, предшествующих моменту обращения в МВД по Чувашской Республике с заявлением об участии в Программе" (абзац тринадцатый).

Административные истцы в обоснование заявленных требований указывали, что оспариваемые нормы нарушают их право на участие в Государственной программе по поддержке переселения соотечественников (далее также - Государственная программа), реализуемое ими добровольно на основе осознанного выбора места проживания, работы и (или) учебы и реализации своих потенциальных трудовых, образовательных, творческих и иных возможностей на территории Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637, а также их право на получение государственных гарантий и мер социальной поддержки в зависимости от выбранной территории проживания (Чувашская Республика), либо создают угрозу их нарушения.

По мнению административных истцов, оспариваемые положения противоречат гарантиям, предусмотренным Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", устанавливают чрезмерные препятствия для участия в Государственной программе Российской Федерации и Программе Республики по оказанию содействия в переселении соотечественников, а также противоречат иным нормативным правовым актам, имеющим большую силу.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 19 июля 2018 года административное исковое заявление Мамедовой Г.А. кызы и Мельника Е.В. удовлетворено, признаны не действующим со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемые положения региональной программы.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Кабинет Министров Чувашской Республики и Министерство труда и социальной защиты Чувашской Республики обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Мамедова Г.А. кызы, Мельник Е.В. и их представитель Поляков А.А., извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб своевременно и в надлежащей форме, обратились с заявлением о рассмотрении административного дела в суде апелляционной инстанции без их участия. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Судом установлено, что Мамедова Г.А. кызы является гражданкой Азербайджана, с 12 января 2013 года состоит в браке с гражданином России Мамедовым Э.М., имеет двоих несовершеннолетних детей ... и ... года рождения, получила разрешение на временное проживание сроком действия до 4 февраля 2018 года, а 15 августа 2017 года - вид на жительство сроком до 15 августа 2022 года.

5 октября 2017 года Мамедова Г.А. кызы обратилась в МВД по Чувашской Республике с заявлением об участии в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

31 октября 2017 года МВД по Чувашской Республике принято решение N 248 об отказе Мамедовой Г.А. кызы в выдаче свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, с учетом решения уполномоченного органа - Министерства труда и социальной защиты Чувашской Республики о несоответствии ее критериям, установленным Программой Республики для соотечественника, претендующего на участие в указанной программе, поскольку не имеет документально подтвержденного трудового стажа; не обладает квалификацией и опытом работы, необходимыми для осуществления трудовой деятельности на территории Чувашской Республики.

Мельнику Е.В., являющемуся гражданином Украины, 24 мая 2018 года также было отказано в выдаче свидетельства участника Государственной программы, поскольку он, имея статус индивидуального предпринимателя, осуществлял предпринимательскую деятельность на территории Чувашской Республики, приносящую доход менее 3 лет, предшествующих моменту обращения в МВД по Чувашской Республике с заявлением об участии в Программе Республики.

Проверяя доводы административных истцов о противоречии оспариваемых критериев несоответствия соотечественника требованиям Программы Республики, на основании которых им было отказано в выдаче свидетельства участника Государственной программы, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу о том, что право на участие в Государственной программе может быть ограничено исключительно нормами федерального законодательства.

При этом суд первой инстанции указал, что обязанность по согласованию проекта государственной программы либо подпрограммы, предусмотренная постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года N 818 "О порядке согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", распространяется и на последующее внесение в нее изменений, тогда как сведений о том, что последующие изменения, внесенные административным ответчиком в Программу Республики, были согласованы с Правительством Российской Федерации, не представлено.

Удовлетворяя заявленные административные требования, суд исходил из того, что Федеральный закон от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" определяет, что наряду с гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами территории Российской Федерации, соотечественниками признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией, лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства, а также выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства (статья 1).

Закрепляя, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию (статья 13.1), указанный федеральный закон относит к полномочиям Российской Федерации в области отношений с соотечественниками принятие федеральных целевых и федеральных программ, а определение основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников - к полномочиям Президента Российской Федерации (статьи 14 и 19). На основании данных законоположений Президентом Российской Федерации был издан Указ от 22 июня 2006 года N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", которым утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В соответствии с подпунктами "в" и "е" пункта 5 Государственной программы основными принципами оказания содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию являются обеспечение баланса интересов переселенцев, принимающего сообщества, Российской Федерации в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также предпринимателей, взаимосвязь содержания мероприятий, предусмотренных Государственной программой, с задачами государственного, социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации в целом и ее субъектов. Для достижения указанных целей положениями Государственной программы предусмотрена, помимо прочих задач, разработка региональных программ переселения и проектов переселения.

Российская программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов (пункт 1 Государственной программы).

В целях единообразного применения положений Государственной программы в подпункте "б" пункта 6 названного документа дано понятие "участник Государственной программы" - соотечественник, достигший возраста 18 лет, обладающий дееспособностью и соответствующий требованиям, установленным данной программой.

В силу подпункта "д" пункта 3 Положения о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 528, для получения свидетельства заявитель представляет в территориальный орган копии документов об образовании, о профессиональной подготовке, стаже трудовой деятельности, наличии ученого звания и степени, а также сведения, характеризующие личность заявителя и членов его семьи, включенных в заявление, его профессиональные навыки и умения (если такие имеются).

Отказ в выдаче свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников и аннулирование ранее выданного свидетельства федеральное законодательство связывает с фактами выступления лиц за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями, создающими угрозу безопасности Российской Федерации, с осуждением за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, наличием непогашенной судимости или неснятой судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; неоднократным в течение года привлечением к административной ответственности, с выездом из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания, с представлением поддельных или подложных документов либо сообщением о себе заведомо ложных сведений при наличии принятого в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации, об административном выдворении иностранного гражданина из Российской Федерации, о неразрешении въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию (пункты 25 и 26 Государственной программы).

Исходя из целей и задач Государственной программы, изложенных в ее пункте 7, при разработке региональных программ переселения и проектов переселения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в рамках своих полномочий осуществляют оценку уровня обеспеченности трудовыми ресурсами отдельных территорий, возможности трудоустройства участников Государственной программы и членов их семей в субъектах Российской Федерации, включая занятие предпринимательской деятельностью или агропромышленным производством. В связи с этим на основании положений пункта 27 Государственной программы органы государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке названных региональных программ вправе устанавливать требования, которым должны соответствовать соотечественники, претендующие на участие в вышеуказанных программах.

Отражение в региональных программах требований и условий переселения соотечественников в рамках данных программ способствует более полному информированию соотечественников для осознанной реализации ими права на добровольное переселение в рамках и на условиях конкретных региональных программ. Однако в Программе Республики такие требования не содержатся.

Как следует из положений оспариваемой Программы Республики, сфера ее реализации охватывает вопросы социально-экономического развития Чувашской Республики, занятости населения, образования, миграционной политики, демографического развития, развития предпринимательства, социально-культурной адаптации и интеграции в российское общество переселенцев, при этом наиболее острой проблемой в субъекте остается ситуация на рынке труда.

Согласно данным, указанным в пунктах 1.1.4 и 1.1.5 Программы Республики, в субъекте преобладают вакантные должности для рабочих, в то время как среди безработных в данном субъекте Российской Федерации более 56,1 процента составляют граждане с высшим и средним профессиональным образованием; также наблюдается проблема кадрового обеспечения агропромышленного комплекса, который является одним из важнейших секторов экономики Чувашской Республики.

В силу положений пункта 1.1.6 Программы Республики одним из приоритетных направлений политики Кабинета Министров Чувашской Республики является поддержка малого бизнеса, выражающаяся в формировании условий для развития малого и среднего предпринимательства, в развитии механизмов финансово-имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Реализация Программы Республики должна привести в том числе к увеличению численности населения Чувашской Республики и к замещению соотечественниками трудоспособного возраста вакантных рабочих мест (пункт 2.4).

По сведениям общероссийской базы вакансий "Работа в России", среди вакансий Чувашской Республики преобладают должности разнорабочих, при этом на основании размещенных на указанном информационном ресурсе статистических данных для замещения большинства вакантных должностей не требуется стажа и опыта работы, кроме того, работодатели предлагают работу с условием дальнейшего обучения за счет средств работодателя.

В то же время оспариваемыми абзацами девятым, десятым и тринадцатым пункта 6.2.8 Программы Республики установлены критерии несоответствия соотечественника требованиям программы, при которых соотечественники не могут быть признаны участниками программы: отсутствие квалификации и опыта работы, необходимых для осуществления трудовой деятельности на территории Чувашской Республики; наличие документально подтвержденного трудового стажа менее 1 года; наличие статуса индивидуального предпринимателя, осуществляющего предпринимательскую деятельность на территории Чувашской Республики, приносящую доход менее 3 лет, предшествующих моменту обращения в МВД по Чувашской Республике с заявлением об участии в данной программе.

Поскольку в программе не указан механизм применения данных критериев, то возможно их распространение на всех соотечественников, изъявивших желание участвовать в Программе Республики. Таким образом, по мнению Судебной коллегии, поскольку они не содержат соответствующего обоснования, то при их применении создается правовая неопределенность, что противоречит целям и задачам как Государственной программы, так и Программы Республики, и тем самым устанавливаются чрезмерные препятствия для участия соотечественников в Государственной программе и Программе Республики.

При таких обстоятельствах решение суда соответствует положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в этой части нельзя признать состоятельными.

Иные доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументировано изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

Исходя из положений части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку судом при рассмотрении данного дела выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, то административный ответчик вправе принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в вышеуказанной части.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 19 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Кабинета Министров Чувашской Республики и Министерства труда и социальной защиты Чувашской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.