Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2018 г. N 60-АПГ18-8 О признании частично не действующими части 2 статьи 5, статьи 16, части 1 статьи 18 Закона Камчатского края от 8 февраля 2012 г. N 8 "О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2018 г. N 60-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Камчатского края на решение Камчатского краевого суда от 27 августа 2018 года, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Камчатского края о признании не действующими с момента принятия части 2 статьи 5, статьи 16, части 1 статьи 18 Закона Камчатского края от 8 февраля 2012 года N 8 "О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края" в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

30 января 2012 года Законодательным Собранием Камчатского края принят и 8 февраля 2012 года губернатором Камчатского края подписан Закон Камчатского края N 8 "О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края" (далее также - Закон Камчатского края N 8, Закон Камчатского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края"), опубликован в установленном порядке в издании "Официальные Ведомости" от 14 февраля 2012 года N 42-49, действует в редакции Законов Камчатского края от 5 октября 2012 года N 124, 4 марта 2013 года N 213, 2 июля 2013 года N 280, 1 октября 2013 года N 327, 20 ноября 2013 года N 353, 10 марта 2016 года N 754 и N 755, 11 марта 2016 года N 773, 1 июня 2017 года N 98, 25 июля 2017 года N 125.

Частью 2 статьи 5 названного закона Камчатского края определено, что удостоверение депутата Законодательного Собрания является документом, дающим право беспрепятственно посещать на территории Камчатского края при осуществлении депутатской деятельности органы государственной власти Камчатского края, государственные органы Камчатского края, органы местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, посещать организации независимо от форм собственности.

Статьей 16 Закона Камчатского края N 8 предусмотрено, что по вопросам депутатской деятельности депутат Законодательного Собрания пользуется правом первоочередного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Камчатского края, государственных органов Камчатского края, органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае, руководителями и другими должностными лицами организаций и общественных объединений, расположенных на территории Камчатского края.

Согласно части 1 статьи 18 Закона Камчатского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края" депутат Законодательного Собрания вправе направить письменное обращение по вопросам депутатской деятельности должностным лицам органов государственной власти Камчатского края, должностным лицам государственных органов Камчатского края, должностным лицам местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае, должностным лицам организаций и общественных объединений, расположенных на территории Камчатского края. Частью 2 этой же статьи установлено, что должностные лица, указанные в ее части 1, которым адресовано обращение депутата Законодательного Собрания, обязаны дать письменный ответ на него или предоставить запрашиваемые сведения и документы в течение 15 дней со дня получения обращения. При необходимости проверки или дополнительного изучения вопроса должностные лица обязаны сообщить об этом депутату Законодательного Собрания в трехдневный срок. При этом окончательный письменный ответ или запрашиваемые сведения и документы должны быть предоставлены депутату Законодательного Собрания не позднее 30 дней со дня получения обращения.

Заместитель прокурора Камчатского края обратился в суд с административным иском о признании не действующими с момента принятия части 2 статьи 5 в части слов - "посещать организации независимо от форм собственности", статьи 16 в части слов - "руководителями и другими должностными лицами организаций и общественных объединений, расположенных на территории Камчатского края", части 1 статьи 18 в части слов - "должностным лицам организаций и общественных объединений, расположенных на территории Камчатского края" Закона Камчатского края от 8 февраля 2012 года N 8 "О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края".

В обоснование своих требований заявитель указал, что действует в защиту прав неопределенного круга лиц в соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и сослался на противоречие оспариваемых положений Закона Камчатского края N 8 пунктам 1 и 2 статьи 1, пунктам 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования данным законом Камчатского края для организаций и общественных объединений, расположенных на территории края и являющихся самостоятельными субъектами, не входящими в систему органов публичной власти, предусмотрены определенные обязательства по отношению к депутату Законодательного Собрания Камчатского края и дополнительные ограничения в их деятельности, что допустимо исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и защиты законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

Решением Камчатского краевого суда от 27 августа 2018 года административный иск удовлетворен, признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда часть 2 статьи 5, статья 16, часть 1 статьи 18 Закона Камчатского края от 8 февраля 2012 года N 8 "О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края" в части слов: "посещать организации независимо от форм собственности"; "руководителями и другими должностными лицами организаций и общественных объединений, расположенных на территории Камчатского края"; "должностным лицам организаций и общественных объединений, расположенных на территории Камчатского края".

В апелляционной жалобе Законодательное Собрание Камчатского края просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск заместителя прокурора Камчатского края и признавая недействующими указанные положения, правильно исходил из того, что закрепление в качестве гарантии депутатской деятельности права депутатов Законодательного Собрания Камчатского края возлагать на организации и общественные объединения, расположенные на территории данного края, обязанность обеспечить депутату беспрепятственное их посещение, прием депутатов в первоочередном порядке и предоставление запрашиваемых депутатом сведений и документов в определенные Законом Камчатского края N 8 сроки является произвольным предоставлением дополнительных прав депутатам названного представительного органа и противоречит федеральному законодательству.

Так, в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации и согласно пункту 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации состоит из данного кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 названного кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (пункт 1).

Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 2 этой же статьи указанного кодекса).

Суд первой инстанции, проанализировав приведенные нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, сделал правильный вывод о том, что юридические лица приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе, свободны в установлении своих прав и обязанностей, эти права могут быть ограничены только на основании федерального закона.

Между тем законодатель Камчатского края при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования предусмотрел в своем законе для организаций и общественных объединений, расположенных на территории Камчатского края, определенные обязательства по отношению к депутату Законодательного Собрания Камчатского края, дополнительные ограничения в их деятельности, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о допустимости ограничения гражданских прав исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом судом первой инстанции обоснованно отвергнут довод административного ответчика о неприменении норм гражданского законодательства к данным отношениям, поскольку, несмотря на то, что права, обязанности и ответственность депутатов, а равно как и гарантии осуществления депутатской деятельности, Гражданский кодекс Российской Федерации не устанавливает, они не могут ему противоречить.

Судебная коллегия при таком положении не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции, мотивы, по которым суд пришел к ним, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.

Поскольку оспоренные заместителем прокурора Камчатского края положения Закона Камчатского края от 8 февраля 2012 года N 8 "О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатского края" не соответствуют требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд правильно признал данные нормы недействующими.

При этом суд учел правовую позицию, содержащуюся в абзаце третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и правильно нормативный правовой акт признал не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Ссылка в апелляционной жалобе на положения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не может быть принята во внимание в силу того, что нормы данного федерального закона не предоставляют субъекту Российской Федерации право регламентировать по каким-либо вопросам деятельность самостоятельных субъектов права, не входящих в систему органов публичной власти.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Камчатского краевого суда от 27 августа 2018 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Законодательного Собрания Камчатского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.