Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 39-АПГ18-1 Решение суда о признании недействующим в части решения Курского городского Собрания от 23.10.2007 г. N 388-3-РС "О Правилах землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", в редакции решения Курского городского Собрания от 23.01.2018 г. N 20-6-РС, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 39-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Курской области о признании не действующим в части решения Курского городского Собрания от 23 октября 2007 г. N 388-3-РС "О Правилах землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", в редакции решения Курского городского Собрания от 23 января 2018 г. N 20-6-РС по апелляционной жалобе Курского городского Собрания на решение Курского областного суда от 18 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

первый заместитель прокурора Курской области обратился в Курский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просил признать не действующими в части с даты вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", утвержденные решением Курского городского Собрания от 23 октября 2007 г. N 388-3-РС (далее - ПЗЗ г. Курска, Правила землепользования и застройки), действующие в редакции решения Курского городского Собрания от 23 января 2018 г. N 20-6-РС, а именно:

- абзац десятый подпункта 1.1.1, содержащий определение термина "заказчик";

- абзац тридцать восьмой подпункта 1.1.1, содержащий определение термина "разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства";

- часть 3.3.1 статьи 3.3, согласно которой решение о подготовке документации по планировке территории принимается Администрацией города Курска по собственной инициативе либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории;

- подпункт 5.1.1, который устанавливает условия, при которых правообладатели земельных участков осуществляют строительство, реконструкцию и капитальный ремонт в границах объектов их прав, в части содержащихся в абзаце первом слов "и капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства (далее - капитальный ремонт), объектов капитального строительства" и содержащихся в части 2 слов "и их капитальный ремонт";

- абзац первый подпункта 5.1.2 в части слов "а также их капитальный ремонт, если при их проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов";

- абзац второй подпункта 5.4.2, которым установлены максимальный и минимальный размер земельного участка, вновь предоставляемого гражданам в собственность или аренду для индивидуального жилищного строительства;

- подпункт 8.5.1, в котором перечислены случаи предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством;

- подпункт 8.5.2, согласно которому порядок и условия предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, и порядок размещения и эксплуатации временных сооружений для оказания услуг на территории города Курска регулируются правовыми актами органов местного самоуправления города Курска;

- подпункт 8 пункта 10.3, в соответствии с которым не допускаются отклонения от предельных параметров разрешенного строительства для торговых центров по количеству машино-мест и площади озеленения территории земельного участка;

- абзац пятый подпункта 6 пункта 10.12, предусматривающего, что отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части уменьшения количества машино-мест для хранения индивидуального автотранспорта на территории земельных участков возможно не более чем на 10% от требуемого, за исключением торговых центров.

Также административный истец просил признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение 3 к ПЗЗ г. Курска "Карта градостроительного зонирования муниципального образования "Город Курск" в части границ зон с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия (зоны охраны объектов культурного наследия)" в части:

- отсутствия отображения охранной зоны памятников истории и культуры города Курска "древнее ядро города";

- отсутствия в квартале, ограниченном улицами: ул. Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной армии, ул. Красной армии до пересечения с ул. Гайдара, зоны регулируемой застройки с ограничением по этажности 4-5 этажей и охранной зоны с ограничением по этажности 2-3 этажа.

В обоснование заявленных требований первый заместитель прокурора Курской области указал, что определения, содержащиеся в десятом и тридцать восьмом абзацах подпункта 1.1.1, требования части 3.3.1 статьи 3.3, оспариваемые положения подпункта 5.1.1 и подпункта 5.1.2 не соответствуют нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), регулирующих данные отношения. Абзац второй подпункта 5.4.2 ПЗЗ г. Курска не учитывает пункт 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), согласно которому предельные размеры земельных участков, предоставляемых лицам, имеющим право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного кодекса, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, и корреспондирующие ЗК РФ нормы регионального законодательства.

Первый заместитель прокурора Курской области также указывает, что положения ПЗЗ г. Курска, предусматривающие случаи предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, и регламентирующие установление порядка и условий предоставления земельных участков в таких случаях, противоречат нормам ЗК РФ, которые не предусматривают особого порядка регулирования таких случаев. Подпункт 8.5.2 ПЗЗ г. Курска в части, касающейся утверждения порядка размещения и эксплуатации временных сооружений, не соответствует статье 39.33 ЗК РФ и пункту 19 Перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. N 1300 (далее - Перечень).

Кроме того, административный истец полагает, что картографический материал ПЗЗ г. Курска в оспариваемой части не соответствует пункту 2 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", входит в противоречие с подпунктами 15.2.1 и 15.2.2 названных правил, которыми предусмотрены ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне объектов культурного наследия, границы которых утверждены решением исполкома Курского областного Совета народных депутатов от 15 марта 1990 г. N 78 (далее - Решение N 78). В частности, в зоне охраны памятников истории и культуры г. Курска "Историко-культурный заповедный район "А", центром которой является историческое ядро города (пункт 1 раздела II приложения 1 к Решению N 78), установлено ограничение по высоте застройки в 2-3 этажа, в то время, как приложение 3 к ПЗЗ г. Курска предусматривает в указанном выше квартале зону регулируемой застройки в 4-5 этажей.

Решением Курского областного суда от 18 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Курское городское Собрание просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт. По мнению административного ответчика, суд не принял во внимание, что оспариваемые положения не содержались в первоначальной редакции Решения N 388-3-PC, а внесены в него последующими изменениями. Курское городское Собрание также полагает неверными выводы суда в отношении подпунктов ПЗЗ г. Курска, регламентирующих отклонения от предельных параметров разрешенного строительства по количеству машино-мест. В апелляционной жалобе указывается, что по смыслу статьей 2, 30, 36-38 ГрК РФ орган местного самоуправления вправе устанавливать ограничения в градостроительном регламенте, в том числе в целях обеспечения прав жителей на благоприятную окружающую среду. Кроме того, административный ответчик полагает, что установленное в подпункте 6 пункта 10.12 ПЗЗ г. Курска допустимое отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части уменьшения количества машино-мест соответствует пункту 11.31 СП 42.13330 "СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр (далее - СНиП 2.07.01-89*).

Курское городское Собрание также считает, что выводы суда об отсутствии в карте градостроительного зонирования ПЗЗ г. Курска зон охраны памятников в указанных выше границах не основываются на материалах дела, поскольку названная карта содержит ограничения по этажности, соответствующие Решению N 78. Кроме того, данные ограничения распространяются на меньшую территорию, чем указанная административным истцом площадь в границах ул. Гайдара, Пионеров, Белинского и Красной Армии.

Администрацией г. Курска представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддерживаются доводы административного ответчика. Прокуратурой Курской области представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Как усматривается из материалов дела, ПЗЗ г. Курска в оспариваемой редакции приняты уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Суд первой инстанции, установив не соответствие абзацев десятого и тридцать восьмого подпункта 1.1.1 ПЗЗ г. Курска пункту 22 статьи 1, части 4 статьи 48 ГрК РФ и статьям 40 и 51 названного кодекса, соответственно; части 3.3.1 статьи 3.3 ПЗЗ г. Курска - частям 1.1, 2-4.2, 5.2 статьи 45, части 1 статьи 46 ГрК РФ; оспариваемых положений подпунктов 5.1.1 и 5.1.2 ПЗЗ г. Курска - пункту 4.1 части 17 статьи 51 ГрК РФ; абзаца второго подпункта 5.4.2 ПЗЗ г. Курска - пункту 2 статьи 39.19 ЗК РФ; подпунктов 8.5.1, 8.5.2 ПЗЗ г. Курска - главе V.1, подпунктам 3, 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ, пункту 19 Перечня обоснованно признал указанные положения ПЗЗ г. Курска не действующими со дня вступления решения суда в законную силу как противоречащие нормативным правовым актам большей юридической силы.

В этой части решение суда административным ответчиком по существу не оспаривается. Изложенный в апелляционной жалобе довод о том, что Правила землепользования и застройки в первоначальной редакции не содержали оспариваемых норм, не влияют на законность выводов суда, поскольку в рамках настоящего дела судом рассмотрен административный иск о признании недействующими в части ПЗЗ г. Курска в редакции, содержащей указанные выше положения.

Суд первой инстанции также признал не соответствующими частям 1 и 2 статьи 40 ГрК РФ подпункт 8 пункта 10.3 ПЗЗ г. Курска, которым установлен запрет на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для торговых центров по количеству машино-мест и площади озеленения территории земельного участка, и абзац пятый подпункта 6 пункта 10.12, устанавливающий предельно допустимый процент отклонения от предельных параметров разрешенного строительства в части уменьшения количества машино-мест для хранения индивидуального автотранспорта на земельных участках, за исключением торговых центров.

Судебная коллегия полагает верными выводы суда, поскольку частям 1 и 2 статьи 40 ГрК РФ запрет на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства установлен в границах территорий исторических поселений только в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства. В остальных же случаях заинтересованные лица вправе обратиться в уполномоченный орган в целях получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в порядке установленном статьей 40 ГрК РФ.

Вопреки доводам апелляционной жалобы решение суда не противоречит принципам градостроительной деятельности и положениям СНиП 2.07.01-89*.

Принципы устойчивого развития территории и учета различных, в том числе экологических, факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 2 ГрК РФ) не исключают необходимости соблюдения названных норм ГрК РФ, регламентирующих возможность отклонения от предельных параметров разрешенного строительства при реализации органами местного самоуправления указанных принципов в том числе путем издания муниципальных правовых актов.

СНиП 2.07.01-89* приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 марта 2015 г. N 365 включен в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", его положения не носят обязательный характер и не обладают большей юридической силой чем нормы ГрК РФ.

Карта градостроительного зонирования муниципального образования "Город Курск" (приложение 3 к ПЗЗ г. Курска) признана судом не действующей в части отсутствия отображения охранной зоны памятников истории и культуры города Курска "древнее ядро города", а также в части отсутствия в квартале, ограниченном улицами: ул. Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной армии, ул. Красной армии до пересечения с ул. Гайдара, зоны регулируемой застройки с ограничением этажности 2-3 этажа, в границах указанной на карте зоны охраны культурного слоя.

Судебная коллегия полагает вывод суда обоснованным в силу следующего.

Согласно пункту 4 статьи 1 ГрК РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ отношения в сфере градостроительной деятельности регламентируются, в том числе законодательством об охране объектов культурного наследия, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Охранная зона объекта культурного наследия представляет собой территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Как установлено судом, решением исполнительного комитета Курского областного Совета народных депутатов от 15 марта 1990 N 78 согласно приложению N 1 к названному решению установлены охранные зоны в границах памятника истории и культуры - квартала в центральной части г. Курска "древнее ядро города" и прилегающих к нему территориях. В частности, установлены зоны ограничения высоты застройки 2-3 этажами в заповедных районах ансамбля центра города, и допускающие увеличение этажности в отношении земельных участках, расположенных только вдоль ул. Ленина до 5 этажей. Застройка кварталов, прилегающих к Центральному рынку и ул. Добролюбова ограничена по этажности до 3-5, а в отдельных случаях до 1-2 этажей.

На Карте градостроительного зонирования муниципального образования "Город Курск" (приложение 3 к ПЗЗ г. Курска) охранная зона памятника истории и культуры квартала в центральной части г. Курска "древнее ядро города" не обозначена. Кроме того в части квартала, входящего в центр города и ограниченного улицами: ул. Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной армии, ул. Красной армии до пересечения с ул. Гайдара, установлены ограничения по этажности в 4-5 этажей вдоль ул. Пионеров.

Административным ответчиком данные обстоятельства не оспариваются. Содержащееся в апелляционной жалобе Курского городского Собрания утверждение о том, что установленное на указанной карте ограничение по этажности соответствует Решению N 78, не исключает необходимости отображения на картах ПЗЗ г. Курска охранных зон памятников истории и культуры, которые установлены указанным решением и в соответствии с пунктом 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ отличаются от зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности по устанавливаемому правовому режиму. Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что ограничение по этажности в 2-3 этажа, установленное Решением N 78, распространяется только на здания, находящиеся на ул. Пионеров напротив Троицкой церкви, поскольку именно на данной территории, согласно оспариваемой Карте градостроительного зонирования, установлено ограничение застройки в 4-5 этажей.

С учетом изложенного решение суда является законным и обоснованным. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Курского областного суда от 18 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Курского городского Собрания без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.