Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 2-АПГ18-17 О признании не действующим с момента принятия абзаца четвертого пункта 1 решения Вологодской городской Думы от 24.05.2018 г. N 1519 "О приостановлении действия отдельных положений Правил землепользования и застройки города Вологды" в части приостановления действия строки седьмой подраздела "Основные виды разрешенного использования" таблицы раздела "Ж-3. Зона застройки многоэтажными жилыми домами" статьи 2 части III Правил землепользования и застройки города Вологды, утв. решением Вологодской городской Думы от 26.06.2009 г. N 72

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 2-АПГ18-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Центр-капитал" об оспаривании решения Вологодской городской Думы от 24 мая 2018 г. N 1519 "О приостановлении действия отдельных положений Правил землепользования и застройки города Вологды" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Центр-капитал" на решение Вологодского областного суда от 14 августа 2018 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Центр-Капитал" Пантина Е.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Вологодской городской Думы Демидовой О.А. и администрации города Вологды Чекмаревой А.Л., возражавших против доводов апелляционной жалобы, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Вологодской городской Думы от 24 мая 2018 г. N 1519 (далее - Решение N 1519) приостановлено действие отдельных положений Правил землепользования и застройки города Вологды, утвержденных решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 (далее - Правила землепользования и застройки).

Оспариваемое решение опубликовано 30 мая 2018 г. в газете "Вологодские новости", выпуск N 20 (2045) и размещено на официальных сайтах Вологодской городской Думы и администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Общество с ограниченной ответственностью "Центр-капитал" (далее - ООО "Центр-капитал", Общество) обратилось в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просило признать недействующим абзац четвертый пункта 1 решения Вологодской городской Думы от 24 мая 2018 г. N 1519 "О приостановлении действия отдельных положений Правил землепользования и застройки города Вологды" в части приостановления действия строки седьмой подраздела "Основные виды разрешенного использования" таблицы раздела "Ж-3. Зона застройки многоэтажными жилыми домами" статьи 2 части III Правил землепользования и застройки города Вологды, утвержденных решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72, в границах земельного участка с кадастровым номером 35:24:0305021:5634, поскольку акт в оспариваемой части противоречит статье 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В обоснование требования административный истец указал, что с принятием оспариваемого решения для него на неопределенный срок приостанавливается возможность использовать путем застройки в соответствии с разрешенным видом использования принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 35:24:0305021:5634, общей площадью 13721 кв.м, из земель населенных пунктов с разрешенным видом использования - многофункциональные объекты, расположенный по адресу: Вологодская область, город Вологда, ул. Фрязиновская.

Решением Вологодского областного суда от 14 августа 2018 г. Обществу в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Центр-капитал" просит отменить решение суда первой инстанции как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, при этом судом не дана оценка доводам административного истца, и принять новое решение об удовлетворении иска.

Администрация города Вологды и прокуратура Вологодской области представили возражения на апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, исходя из следующего.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ, пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ, части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исходя из содержания приведенных норм орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Конституционный Суд Российской Федерации также отмечал, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 г. N 739-О-О и от 22 марта 2012 г. N 486-О-О).

В данном случае нормативным правовым актом, в его оспариваемой части, приостановлено действие строки седьмой подраздела "Основные виды разрешенного использования" таблицы раздела "Ж-3. Зона застройки многоэтажными жилыми домами" статьи 2 части III, устанавливающей градостроительные регламенты для многофункциональных объектов, расположенных в территориальной зоне Ж-3.

В обоснование принятого решения в пояснительной записке к проекту Решения N 1519 администрация города Вологды указала на то, что приостановление отдельных положений Правил землепользования и застройки необходимо в целях ограничения размещения в жилых зонах торговых объектов, а также объектов капитального строительства, в которых фактически ведется торговая деятельность, не соответствующих нормативным требованиям законодательства в части размещения парковочных мест и иных сооружений инфраструктуры торговых объектов. Также указано, что предусмотренный действующими регламентами процент застройки земельных участков, предназначенных для размещения торговых, административных, многофункциональных объектов в жилых зонах 80% не позволяет обеспечить соблюдение при строительстве подобных объектов капитального строительства требований действующего законодательства в части размещения парковочных мест. Застройка земельных участков в максимальных пределах исключает возможность организации вокруг них комфортных парковок и обеспечения их достаточными элементами благоустройства. Кроме того указывается на наличие возможности для злоупотребления собственниками подобных объектов при их эксплуатации путем использования предназначенных для складов или общих площадей под торговые площади в обход установленных ограничений.

Между тем, пояснительная записка не свидетельствует, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части противоречили нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пункт 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ закрепляет, что необходимость изменения границ территориальных зон или градостроительных регламентов является основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Согласно части 3.1 статьи 33 ГрК РФ необходимость обеспечить возможность размещения на территориях поселения, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района (за исключением линейных объектов) влечет обращение уполномоченного органа к главе поселения, главе городского округа с требованием о внесении изменений в правила землепользования и застройки в целях обеспечения размещения указанных объектов.

Нарушение при строительстве требований технических регламентов, проектной документации влечет последствия, предусмотренные статьей 54 ГрК РФ. Подобные нарушения при эксплуатации зданий, сооружений влекут последствия, предусмотренные статьей 55.26 ГрК РФ.

Таким образом, указанные в пояснительной записке обстоятельства влекут предусмотренные законом последствия и не являются основанием для приостановления действия Правил землепользования и застройки.

Как указывалось ранее, вопросы градостроительного зонирования, к документам которого относятся правила землепользования и застройки, содержащие градостроительные регламенты, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ), в частности статьями 30-38 ГрК РФ.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1).

Правила землепользования и застройки включают в себя в том числе градостроительные регламенты (пункт 3 часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

Из приведенных норм следует вывод, что градостроительное зонирование, к документам которого относятся правила землепользования и застройки, направлено на определение правового режима земель соответствующего населенного пункта, которое закрепляется в определении границ территориальных зон и установлении градостроительных регламентов к соответствующим территориальным зонам. Отсутствие градостроительного зонирования создает правовую неопределенность в правоприменении и не позволяет обеспечить соблюдение принципа равенства всех перед законом и судом, который закреплен в статье 19 Конституции Российской Федерации. Названный принцип, как неоднократно указывал в принимаемых актах Конституционный Суд Российской Федерации, может быть обеспечен при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

Приостановление оспариваемым актом отдельных положений Правил землепользования и застройки на неопределенный срок без введения альтернативного регулирования не отвечает принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, названным нормам градостроительного законодательства и, по существу, противоречит ему.

С учетом изложенного Судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение Вологодской городской Думы от 24 мая 2018 г. N 1519 подлежит признанию не действующим в оспариваемой части с момента его принятия.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Вологодского областного суда от 14 августа 2018 г. отменить, принять новое решение.

Признать недействующим с момента принятия абзац четвертый пункта 1 решения Вологодской городской Думы от 24 мая 2018 г. N 1519 "О приостановлении действия отдельных положений Правил землепользования и застройки города Вологды" в части приостановления действия строки седьмой подраздела "Основные виды разрешенного использования" таблицы раздела "Ж-3. Зона застройки многоэтажными жилыми домами" статьи 2 части III Правил землепользования и застройки города Вологды, утвержденных решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72, в границах земельного участка с кадастровым номером 35:24:0305021:5634.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.