Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 1-АПГ18-17 Решение первой инстанции отменено, статья 26.1 Закона Архангельской области от 18 марта 2013 г. N 629-38-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан" и постановление Правительства Архангельской области от 20 марта 2018 г. N 130-пп "Об утверждении Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области..." оставлены в силе

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 1-АПГ18-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А., Николаевой О.В.,

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Архангельского областного Собрания депутатов, правительства Архангельской области, министерства здравоохранения Архангельской области, государственного унитарного предприятия Архангельской области "Фармация" и апелляционному представлению Прокуратуры Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 25 июля 2018 года об удовлетворении административных исковых заявлений акционерного общества "МАСТЕРФАСТ" о признании недействующими статьи 26.1 Закона Архангельской области от 18 марта 2013 года N 629-38-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан" и постановления правительства Архангельской области от 20 марта 2018 года N 130-пп "Об утверждении порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя губернатора Архангельской области Андреечева И.С., представителя министерства здравоохранения Архангельской области Коробейникова Д.Е., представителя государственного унитарного предприятия Архангельской области "Фармация" Непомилуева Д.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения относительно доводов апелляционных жалоб представителя акционерного общества "МАСТЕРФАСТ" Павлова Е.М. и представителей Федеральной антимонопольной службы Прокофьевой Е.Д., Жлукта А.Е., Шаровой К.К., Ивановой У.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Журавлёвой Н.М., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила

18 марта 2013 года принят закон Архангельской области N 629-38-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан".

Законом Архангельской области от 19 февраля 2018 года N 605-41-ОЗ указанный областной закон дополнен статьей 26.1, определившей перечень видов услуг в сфере здравоохранения населения, полномочия по оказанию которых осуществляет государственное унитарное предприятие Архангельской области "Фармация" в качестве единственного поставщика (исполнителя).

Постановлением правительства Архангельской области от 20 марта 2018 года N 130-пп утвержден Порядок организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Названный Порядок определяет процедуры взаимодействия министерства здравоохранения Архангельской области, государственного унитарного предприятия Архангельской области "Фармация" и государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, при осуществлении государственным унитарным предприятием Архангельской области "Фармация" в качестве единственного поставщика (исполнителя) за счёт всех источников финансирования полномочий по оказанию следующих видов услуг: закупка, приемка, хранение, учёт, отпуск и доставка лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции для медицинских организаций; изготовление, хранение, учёт, доставка и отпуск экстемпоральных лекарственных форм для медицинских организаций.

АО "МАСТЕРФАСТ" обратилось в суд с административными исковыми заявлениями, дела по которым объединены в одно производство, о признании недействующими приведённой нормы закона Архангельской области от 18 марта 2013 года N 629-38-ОЗ, а также постановления правительства Архангельской области от 20 марта 2018 года N 130-пп.

В обоснование заявленных требований указано на несоответствие названных нормативных правовых актов положениям пунктов 2, 5, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пункту 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Административный истец полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают принцип защиты конкуренции, поскольку используют неконкурентный способ определения поставщика в отсутствие к тому объективных причин, лишают АО "МАСТЕРФАСТ" возможности участвовать в определении поставщика ряда медицинских товаров и услуг медицинским учреждениям Архангельской области, а государственное унитарное предприятие Архангельской области "Фармация" получает необоснованное преимущество на рынке лекарственных изделий перед своими конкурентами.

Решением Архангельского областного суда от 25 июля 2018 года административные исковые требования АО "МАСТЕРФАСТ" удовлетворены. Признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу статья 26.1 Закона Архангельской области от 18 марта 2013 года N 629-38-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан" и постановление правительства Архангельской области от 20 марта 2018 года N 130-пп "Об утверждении порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи".

В апелляционных жалобах и представлении Архангельское областное Собрание депутатов, правительство Архангельской области, министерство здравоохранения Архангельской области, государственное унитарное предприятие Архангельской области "Фармация" и Прокуратура Архангельской области, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просят решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

До начала рассмотрения дела по существу от Прокуратуры Архангельской области поступило заявление об отказе от апелляционного представления.

Относительно апелляционных жалоб акционерным обществом "МАСТЕРФАСТ", Федеральной антимонопольной службой и Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области представлены возражения.

Заслушав явившихся лиц, участвующих в деле, изучив доводы апелляционных жалоб и поданных относительно них возражений, проверив материалы дела, Судебная коллегия находит обжалуемое судебное постановление подлежащим отмене.

Отношения в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, урегулированы Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", целью правового регулирования которого согласно статье 1 является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Одним из основных принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип обеспечения конкуренции, то есть создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, предоставление возможности любому заинтересованному лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать исполнителем (часть 1 статьи 8 данного федерального закона).

Федеральный законодатель в части 1 статьи 24 поименованного закона закрепил два способа определения исполнителей: конкурентный и осуществление закупки у единственного исполнителя.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 названного закона закупки могут осуществляться у единственного исполнителя в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Исходя из содержания приведённых норм закупка работы или услуги в сфере государственного управления может осуществляться у единственного исполнителя, если подведомственные органу исполнительной власти учреждения, предприятия обладают исключительными полномочиями в определённой сфере деятельности, которые не могут быть выполнены иными субъектами в силу прямого указания об этом в нормативных правовых актах.

В силу предписаний Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" на органах государственной власти и местного самоуправления, должностных лицах организаций, обязанных осуществлять взаимодействие с медицинскими организациями с целью обеспечения гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации, лежит ответственность за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, (пункт 5 статьи 4, статья 9 поименованного закона).

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи, проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, а также при реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, ликвидацию медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах (пункты 5, 5.1, 7 и 12 части 1 статьи 16 упомянутого закона).

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организацию обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи, проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований также относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья (подпункт 21.2 пункта 2 статьи 26.3).

Статья 4.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" предусматривает, что к полномочиям Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся полномочия по организации обеспечения граждан, включённых в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи и не отказавшихся от получения социальной услуги, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 6 упомянутого федерального закона, лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, в том числе:

осуществление закупок (в том числе организация определения поставщиков) лекарственных препаратов для медицинского применения, медицинских изделий, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов;

организация обеспечения населения лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, закупленными по государственным контрактам.

Указанные полномочия в силу статьи 6 Закона Архангельской области от 18 марта 2013 года N 629-38-ОЗ, как и реализация территориальной программы, включающей территориальную программу обязательного медицинского страхования на территории Архангельской области, осуществляются уполномоченным органом в сфере охраны здоровья - министерством здравоохранения Архангельской области.

Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 52 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", пунктом 3 статьи 17 областного закона от 18 марта 2013 года N 629-38-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан", Порядком обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трёх лет, в том числе через специальные пункты питания и организации торговли, по заключению врачей, утвержденным постановлением правительства Архангельской области от 27 декабря 2011 года N 507-пп, обеспечение продуктами питания беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трёх лет организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере, проводится на основании государственных контрактов, заключаемых с министерством здравоохранения Архангельской области.

Приведенные федеральные и региональные законоположения свидетельствуют о том, что осуществление полномочий, перечисленных в статье 26.1 Закона Архангельской области от 18 марта 2013 года N 629-38-ОЗ, является обязанностью органов государственной власти Архангельской области, то есть применительно к Федеральному закону от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ услугой, оказание которой является прерогативой органов исполнительной власти в целях обеспечения права каждого гражданина Российской Федерации на медицинскую помощь.

С учётом изложенного Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов предписаниям пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ.

Федеральный законодатель предусмотрел в целях осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе полномочий по организации обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, создание государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации, государственных учреждений субъекта Российской Федерации, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Именно таким предприятием является государственное унитарное предприятие Архангельской области "Фармация", созданное в целях: лекарственного обеспечения населения Архангельской области, в том числе проживающего в отдалённых и труднодоступных населённых пунктах; организации обеспечения лекарственными препаратами, экстемпоральными лекарственными формами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, продуктами питания министерства здравоохранения Архангельской области, государственных медицинских организаций Архангельской области, отдельных категорий граждан, имеющих право на получение лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, продуктов питания безвозмездно или на льготных основаниях.

В материалы дела представлены доказательства о наличии в составе государственного унитарного предприятия Архангельской области "Фармация" 137 аптек и аптечных пунктов, расположенных на всей территории Архангельской области, а также о наличии в собственности предприятия транспортных средств, включая предназначенные для грузов специального назначения, и более 7000 кв. м площадей складских помещений. По информации министерства здравоохранения Архангельской области срок получения лекарственных препаратов, медицинских изделий конечным потребителем в период применения оспариваемых нормативных правовых актов сократился с 3 месяцев до 2 - 3 недель с момента заявки до даты их получения.

Принимая во внимание статус государственного унитарного предприятия Архангельской области "Фармация", наличие фактических возможностей для оказания услуг по лекарственному обеспечению медицинских организаций, подтверждённых представленными в материалы дела доказательствами (лицензиями на осуществление фармацевтической деятельности, включая лицензии на оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе на их распределение и уничтожение, свидетельствами о праве собственности на складские помещения и транспортные средства для хранения и транспортировки указанных средств), Судебная коллегия приходит к выводу о правомерности определения государственного унитарного предприятия Архангельской области "Фармация" в качестве единственного исполнителя услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями граждан Архангельской области.

Утверждения административного истца об ограничении оспариваемыми нормативными правовыми актами конкуренции на рынке оказания услуг по обеспечению населения и медицинских организаций лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания не убедительны.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 5 Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждённого постановлением правительства Архангельской области от 20 марта 2018 года N 130-пп, закупка лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания, медицинских изделий, средств для дезинфекции, экстемпоральных лекарственных форм в целях исполнения заключённых с медицинскими организациями контрактов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ. Следовательно, любой хозяйствующий субъект, поставляющий перечисленные товары, в том числе административный истец, вправе участвовать в конкурсных процедурах, используемых государственным унитарным предприятием Архангельской области "Фармация" для осуществления возложенных на него полномочий как единственного исполнителя и направленных на обеспечение государственных нужд.

Судебная коллегия не может согласиться с суждениями суда первой инстанции о том, что, принимая оспариваемые нормативные правовые акты, Архангельское областное Собрание депутатов и правительство Архангельской области вторглись в исключительную компетенцию Российской Федерации (пункты "ж" и "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), поскольку эти акты регулируют правоотношения, направленные на обеспечение государственных нужд по снабжению населения Архангельской области лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания и медицинскими изделиями, в пределах полномочий, предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации частью 3 статьи 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ.

Не основаны на положениях действующего законодательства и выводы суда о том, что отсутствие в оспариваемых нормативных правовых актах положений, определяющих порядок оплаты поставляемых государственным унитарным предприятием Архангельской области "Фармация" лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания и медицинских изделий, а также порядок формирования цены контракта, свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов. Определение цены контракта, в том числе контракта, заключаемого с единственным поставщиком, осуществляется в соответствии со статьёй 22 названного выше федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ. Обоснованность такой цены подлежит проверке органами внутреннего государственного финансового контроля (пункт 3 части 8 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ).

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрены механизмы, направленные на недопустимость произвольного определения стоимости услуг государственного унитарного предприятия Архангельской области "Фармация", оказываемых им как единственным поставщиком, а также возможность применения уполномоченными органами соответствующих санкций в случае выявления нарушений требований антимонопольного законодательства.

Исходя из изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила

решение Архангельского областного суда от 25 июля 2018 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых заявлений акционерного общества "МАСТЕРФАСТ" о признании недействующими статьи 26.1 Закона Архангельской области от 18 марта 2013 года N 629-38-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере охраны здоровья граждан" и постановления правительства Архангельской области от 20 марта 2018 года N 130-пп "Об утверждении порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Архангельской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи".

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.