Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 86-АПГ18-10 Решение областного суда об отказе в иске о признании недействующим указа Губернатора Владимирской области от 13 июля 2017 г. N 57 "Об установлении карантина по африканской чуме свиней на территории Собинского района" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 86-АПГ18-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н., Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Рязанцевой Светланы Михайловны на решение Владимирского областного суда от 16 июля 2018 года, которым ей отказано в удовлетворении административного иска о признании не действующим указа губернатора Владимирской области от 13 июля 2017 года N 57 "Об установлении карантина по африканской чуме свиней на территории Собинского района" (в первоначальной редакции и в редакции изменений, внесенных указами губернатора Владимирской области от 3 августа 2017 года N 67 и от 1 сентября 2017 года N 97).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя административного истца Рязанцевой О.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей администрации и губернатора Владимирской области Седова А.А. и Вязенова А.В., представителя департамента ветеринарии администрации Владимирской области Калюжиной Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что

решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

13 июля 2017 года губернатором Владимирской области издан указ N 57 "Об установлении карантина по африканской чуме свиней на территории Собинского района (далее - Указ).

Указ размещен на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 14 июля 2017 года, а также в печатном издании "Владимирские ведомости" 15 июля 2017 года N 107.

Пунктом 1 Указа территория личных подсобных хозяйств Курбаналиева И.Р., с. Заречье и Рязанцевой С.М., д. Короедово Собинского района объявлены эпизоотическими очагами и установлен карантин по африканской чуме свиней.

Пунктом 1.1 Указа на территории эпизоотических очагов запрещены:

посещение территории посторонними лицами, кроме персонала, выполняющего производственные (технологические) операции, специалистов госветслужбы и привлеченного персонала для ликвидации эпизоотических очагов, лиц, проживающих и (или) временно пребывающих на территории, признанной эпизоотическими очагами (подпункт 1.1.1); перемещение и перегруппировка животных (подпункт 1.1.2); убой всех видов животных, реализация животных и продуктов их убоя, а также кормов (подпункт 1.1.3); отгрузка всей продукции животноводства и растениеводства, производимой (изготавливаемой) на территории эпизоотических очагов (подпункт 1.1.4); выезд и въезд транспорта, не задействованного в мероприятиях по ликвидации эпизоотических очагов и (или) по обеспечению жизнедеятельности людей, проживающих и (или) временно пребывающих на территории, признанной эпизоотическими очагами, на территорию (с территории) эпизоотических очагов (подпункт 1.1.5); посещение посторонними лицами зараженных и подозреваемых в заражении территорий, заготовку кормов и подстилочного материала для сельскохозяйственных животных.

Пунктом 2 Указа территория в радиусе 5 км от эпизоотических очагов объявлена первой угрожаемой зоной по африканской чуме свиней.

Пунктом 2.1 Указа на территории первой угрожаемой зоны запрещены:

вывоз живых свиней, свиноводческой продукции и сырья за пределы первой угрожаемой зоны, кроме вывоза свиней с территории хозяйств, отнесенных к IV компартменту (подпункт 2.1.1); реализация свиней и продуктов, полученных от убоя свиней, за исключением реализации свиноводческой продукции промышленного изготовления (подпункт 2.1.2); закупка свиней у населения, за исключением мероприятий по закупке свиней у населения в рамках мероприятий по ликвидации очага АЧС под контролем специалистов госветслужбы (подпункт 2.1.3); заготовка на территории зоны и вывоз из нее мяса свиней, сырья и продуктов свиноводства, отходов свиноводства, оборудования и инвентаря, используемого при содержании свиней (подпункт 2.1.4); проведение сельскохозяйственных ярмарок, выставок (аукционов) и других мероприятий, связанных с передвижением, перемещением и скоплением животных (подпункт 2.1.5); пересылка, включая почтовые отправления, свиноводческой продукции непромышленного изготовления (подпункт 2.1.6).

Пунктом 3 Указа территория Собинского района (исключая территории, вошедшие в первую угрожаемую зону в соответствии с пунктом 2 Указа) объявлена второй угрожаемой зоной по африканской чуме свиней.

Согласно пункту 3.1 Указа на территории второй угрожаемой зоны запрещены:

реализация свиней и продуктов, полученных от убоя свиней, за исключением реализации продуктов животноводства промышленного изготовления (подпункт 3.1.1); проведение сельскохозяйственных ярмарок, выставок (аукционов) и других мероприятий, связанных с передвижением, перемещением и скоплением свиней, кроме случаев, связанных с производственной деятельностью свиноводческих хозяйств, отнесенных к III и IV компартментам (подпункт 3.1.2); закупка свиней у населения (подпункт 3.1.3); выгульное содержание свиней, в том числе свиней, содержащихся под навесами (подпункт 3.1.4); пересылка, включая почтовые отправления, свиноводческой продукции непромышленного изготовления (подпункт 3.1.5); вывоз живых свиней, свиноводческой продукции и сырья, не прошедших промышленной тепловой обработки при температуре выше 70°С, кроме хозяйств, отнесенных к III и IV компартментам (подпункт 3.1.6).

Пунктом 4 Указа определено утвердить план мероприятий по предотвращению распространения и ликвидации эпизоотических очагов африканской чумы свиней на территории Собинского района согласно приложению.

Ограничения, предусмотренные пунктами 1.1, 2.1, 3.1 Указа, устанавлены на срок 30 дней с момента регистрации последнего случая африканской чумы свиней, при условии проведения всех мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 5 Указа).

Контроль за исполнением Указа возложен на заместителя губернатора области по сельскому хозяйству (пункт 6 Указа).

Указ вступает в силу со дня его официального опубликования (пункт 7 Указа).

В связи с обнаружением в пределах первой угрожаемой зоны (200 м восточнее д. Короедово Собинского района) трупов свиней, павших от АЧС (экспертиза ФГБНУ ФИЦВиМ 29 июля 2017 года N 04-08/1251), губернатором Владимирской области 3 августа 2017 года издан указ N 67, которым постановлено внести в Указ изменения, изложив преамбулу в следующей редакции: "В связи с установлением эпизоотических очагов африканской чумы свиней на территории личных подсобных хозяйств Курбаналиева И.Р., с. Заречье Собинского района и Рязанцевой С.М., д. Короедово Собинского района (экспертизы ГБУ "Владимирская областная ветеринарная лаборатория" от 8 июля 2017 года N 91672, от 11 июля 2017 года 92712-92713, 92714-92715, экспертиза ФГБНУ ФИЦВиМ 29 июля 2017 года N 04-08/1251), в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", Ветеринарными правилами осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней, утвержденными приказом Минсельхоза России от 31 мая 2016 года N 213, на основании представления заместителя главного государственного ветеринарного инспектора Владимирской области постановляю:".

Указом губернатора Владимирской области от 25 августа 2017 года N 87 постановлено:

снять карантин по африканской чуме свиней с территории личного подсобного хозяйства Курбаналиева И.Р., с. Заречье Собинского района (пункт 1).

Внести в Указ следующие изменения: преамбулу изложить в следующей редакции: "В связи с установлением эпизоотического очага африканской чумы свиней на территории личного подсобного хозяйства Рязанцевой С.М., д. Короедово Собинского района (экспертиза ГБУ "Владимирская областная ветеринарная лаборатория" от 11 июля 2017 года N 92712-92713, 9271492715, экспертиза ФГБНУ ФИЦВиМ, 29 июля 2017 года N 04-08/1251), в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", Ветеринарными правилами осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней, утвержденными приказом Минсельхоза России от 31 мая 2016 года N 213, на основании представления заместителя главного государственного ветеринарного инспектора Владимирской области постановляю:" (подпункт 2.1 пункта 2).

Пункт 1 изложить в следующей редакции: "1. Объявить территорию личного подсобного хозяйства Рязанцевой С.М., д. Короедово Собинского района, эпизоотическим очагом и установить карантин по африканской чуме свиней." (подпункт 2.2 пункта 2).

Далее по тексту слова "эпизоотических очагов", "эпизоотическими очагами" заменить словами "эпизоотического очага", "эпизоотическим очагом." (подпункт 2.3 пункта 2).

В приложении к Указу: В названии слова "эпизоотических очагов" заменить словом "эпизоотического"; в пункте 1 слово "очагов" заменить словом "очага"; далее по тексту слова "эпизоотических очагов" заменить словами "эпизоотического очага" (подпункты 2.4.1 - 2.4.3 пункта 2.4).

Указом губернатора Владимирской области от 1 сентября 2017 года N 97 преамбула Указа вновь была изменена, а именно дополнена указанием на новое заключение экспертизы ФГНБУ ФИЦВиМ от 23 августа 2017 года N8529, согласно которого в первой угрожаемой зоне 23 августа 2017 обнаружен труп домашней свиньи, владелец которой не установлен, и пробы патологического материала которой, дали положительный результат на африканскую чуму свиней; признаны утратившими силу указ губернатора Владимирской области от 3 августа 2017 года N 67, подпункт 2.1 пункта 2 указа губернатора Владимирской области от 25 августа 2017 года N 87.

Указом губернатора Владимирской области от 25 сентября 2017 года N 110 снят карантин по африканской чуме свиней с территории личного подсобного хозяйства Рязанцевой С.М., д. Короедово Собинского района, установленный Указом; Указ и указ губернатора Владимирской области от 1 сентября 2017 года N 97 признаны утратившими силу.

Рязанцева С.М. обратилась в суд с административным иском о признании недействующим Указа (в первоначальной редакции и в редакции изменений, внесенных указами губернатора Владимирской области от 3 августа 2017 года N 67, от 1 сентября 2017 года N 97), ссылаясь на их противоречие требованиям федерального законодательства, которые повлекли нарушение прав и законных интересов административного истца на нормальное ведение личного подсобного хозяйства. Продление карантина в Собинском районе в очагах африканской чумы свиней, произошло посредством внесения изменений в Указ с нарушением предусмотренного порядка продления ограничительных мероприятий, без изменения эпизоотологического зонирования. Органы власти ввели на территории хозяйства административного истца чрезвычайное положение, что не относится к их полномочиям.

Решением Владимирского областного суда от 16 июля 2018 года отказано в удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе Рязанцева С.М. просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" определено, что ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из данного закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

В силу пункта 1 статьи 3.1 названного Закона к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся: установление ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации (подпункт 1); отмена ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации (подпункт 2).

Согласно статье 17 этого же Закона в случае появления угрозы возникновения и распространения заразных болезней животных на территории одного субъекта Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании представления руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, принимает решение об установлении ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации.

В решении об установлении ограничительных мероприятий (карантина) должен быть указан перечень ограничений на оборот животных, продуктов животноводства, кормов и кормовых добавок, а также срок, на который устанавливаются ограничительные мероприятия (карантин).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обеспечивает осуществление предусмотренных ветеринарным законодательством Российской Федерации специальных мероприятий по ликвидации очагов заразных болезней животных в случае установления ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации.

Африканская чума свиней (далее - АЧС) включена в Перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утвержденный приказом Минсельхоза России от 19 декабря 2011 года N 476.

31 мая 2016 года Министерством сельского хозяйства Российской Федерации издан приказ N 213, пунктом 1 которого утверждены ветеринарные правила осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней (далее - Ветеринарные правила).

Пунктом 20 Ветеринарных правил установлено, что руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в сфере ветеринарии, при получении от специалистов госветслужбы и иных лиц информации об установлении диагноза на АЧС в течение 24 часов: направляет на рассмотрение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации представление об установлении ограничительных мероприятий (карантина); разрабатывает проект правового акта об установлении ограничительных мероприятий (карантина) с соответствующим перечнем ограничений и направляет их на рассмотрение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации; разрабатывает и утверждает план мероприятий по ликвидации очага АЧС и предотвращения распространения возбудителя болезни, направляет проекты указанных документов на рассмотрение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.

Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на основании представления руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в сфере ветеринарии, принимает решение об установлении ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации (пункт 21 Ветеринарных правил).

В решении об установлении ограничительных мероприятий (карантина) должны быть определены эпизоотический очаг (очаги), инфицированный объект (объекты), иные указанные в пункте 11 Ветеринарных правил объекты в зависимости от места, где установлено заболевание АЧС, первая угрожаемая зона (территория, прилегающая к эпизоотическому очагу, радиус которой составляет не менее 5 км от его границ и зависит от эпизоотической ситуации, ландшафтно-географических особенностей местности, хозяйственных, транспортных и других связей между населенными пунктами, хозяйствами, расположенными в этой зоне, и в эпизоотическом очаге), вторая угрожаемая зона (прилегающая к первой угрожаемой зоне территория, радиус которой составляет до 100 км от границ эпизоотического очага и зависит от эпизоотической ситуации, ландшафтно-географических особенностей местности, хозяйственных, транспортных и других связей между населенными пунктами, хозяйствами, расположенными в этой зоне и в эпизоотическом очаге) и указан перечень вводимых ограничительных мероприятий, а также срок, на который устанавливается ограничительные мероприятия (карантин) (пункт 22 Ветеринарных правил).

В силу пункта 37 Ветеринарных правил при обнаружении на территории эпизоотического очага или в пределах первой угрожаемой зоны трупов свиней, павших от АЧС, владелец которых не установлен, а также при выявлении фактов вывоза из эпизоотического очага или за пределы первой угрожаемой зоны инфицированной вирусом АЧС продукции свиноводства, владелец которой не установлен, - руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в сфере ветеринарии, направляет в течение 24 часов представление руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о продлении ограничительных мероприятий (карантина) на 30 дней.

Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в течение дня принимает решение об отмене (или продлении) ограничительных мероприятий (карантина) на территории, где был зарегистрирован очаг АЧС.

Согласно пункту 1 статьи 3, пункту 1 статьи 23, пункту 1 статьи 27, пункту 1 статьи 28 Устава Владимирской области высшим должностным лицом области является губернатор Владимирской области, который в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, вступающие в силу со дня их официального опубликования, если иное не установлено действующим законодательством либо не предусмотрено самим актом.

Из вышеуказанных норм права следует, что губернатор Владимирской области, являясь высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в случае появления угрозы возникновения и распространения заразных болезней животных на территории Владимирской области, на основании представления руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, должен принять решение об установлении ограничительных мероприятий (карантина) на соответствующей территории, а в случае последующего обнаружения на территории эпизоотического очага или в пределах первой угрожаемой зоны трупов свиней, павших от АЧС, владелец которых не установлен, должен принять решение о продлении ограничительных мероприятий (карантина) на 30 дней, на территории, где был зарегистрирован очаг АЧС.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 11 июля 2017 года на территории личного подсобного хозяйства Рязанцевой С.М. в д. Короедово Собинского района Владимирской области были обнаружены трупы домашних свиней, павших от АЧС. Данная территория, на основании представления заместителя главного государственного ветеринарного инспектора Владимирской области, оспариваемым Указом объявлена эпизоотическим очагом, установлен карантин по АЧС, и определены территории первой и второй угрожаемых зон.

28 июля 2017 года и 23 августа 2017 года в первой угрожаемой зоне обнаружены трупы домашних свиней, павших от АЧС, владелец которых не установлен, в связи с чем, на основании представлений заместителя главного государственного ветеринарного инспектора Владимирской области,

губернатором Владимирской области в оспариваемый Указ внесены соответствующие изменения, в результате которых, ограничительные мероприятия (карантин) на территории, где был зарегистрирован очаг АЧС, дважды продлевался на 30 дней.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд обоснованно исходил из того, что Указ (в первоначальной редакции и в редакции изменений, внесенных указами губернатора Владимирской области от 3 августа 2017 года N 67, от 1 сентября 2017 года N 97) принят губернатором Владимирской области в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением порядка принятия и опубликования нормативных актов, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии Указа положениям Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N З-ФКЗ "О чрезвычайном положении", Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" являются необоснованными, как верно указал суд, данные нормативные правовые акты не подлежат применению, поскольку отношения, возникшие в связи с выявлением угрозы возникновения и распространения заразных болезней животных на территории одного субъекта Российской Федерации регулируются специальными нормами ветеринарного законодательства.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, не допущено, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным.

По доводам апелляционной жалобы такое решение отменено быть не может, поскольку они направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Владимирского областного суда от 16 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Рязанцевой С.М. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.