Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 53-АПГ18-26 Решение краевого суда об удовлетворении иска о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 53-АПГ18-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Дардаевой Екатерины Шабановны о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122,

по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 6 августа 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Дардаева Е.Ш. обратилась в Красноярский краевой суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 (далее также - Генеральный план, Решение N 7-107), в части установления в границах принадлежащего ей земельного участка с

кадастровым номером ... двух функциональных зон - зоны застройки индивидуальными жилыми домами и зоны территорий общего пользования в границах коридоров красных линий, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 (далее также - Правила землепользования и застройки, Решение N В-122), в части установления в границах того же земельного участка двух территориальных зон - зоны Ж-1 (застройки индивидуальными жилыми домами) и зоны ИТ (территорий объектов автомобильного транспорта).

В обоснование требований административный истец указал на несоответствие оспариваемых нормативных правовых актов положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Решением Красноярского краевого суда от 6 августа 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: признаны не действующими с момента вступления в силу судебного акта Генеральный план в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к двум функциональным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами и зоне территорий общего пользования в границах коридоров красных линий; приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки - в части отнесения указанного земельного участка к двум территориальным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами и зоне территорий объектов автомобильного транспорта.

В апелляционной жалобе Красноярский городской Совет депутатов, ссылаясь на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению административного ответчика, Генеральный план и Правила землепользования и застройки соответствуют действующему законодательству. Доводы административного истца о нарушении его прав не подтверждены. Судом не дана оценка факту установления красных линий проектом планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярск, утвержденным постановлением администрации города Красноярска от 25 декабря 2015 г. N 833, и возможности изъятия земельного участка административного истца для муниципальных нужд. В жалобе также обращается внимание на отсутствие в решении указания, какие конкретно положения Генерального плана признаны не действующими.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Красноярск является городским округом (статья 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148 "О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа").

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, включающие карту градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа город Красноярск утвержден решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 и включает, среди прочего, Положение о территориальном планировании и Карту функциональных зон городского округа, Проектный план (основной чертеж).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Из материалов дела следует, что Дардаева Е.Ш. является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., поставленного на кадастровый учет 15 ноября 2005 г.

Решением Октябрьского районного суда г. Красноярска от 19 марта 2012 г. по делу по иску Дардаевой Е.Ш. к Петуховой Е.А. о признании уточненными на местности границ земельного участка и по встречному иску Петуховой Е.А. к Дардаевой Е.Ш. об установлении границ земельного участка на местности было уточнено местоположение границ указанного земельного участка в границах плана смежных земельных участков.

Согласно приложению 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к Решению N 7-107 земельный участок с кадастровым номером ... относится к двум функциональным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами и зоне территорий общего пользования в границах коридоров красных линий.

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) указанный участок отнесен к двум территориальным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Статьей 85 ЗК РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции руководствовался приведенными нормами градостроительного и земельного законодательства и обоснованно исходил из того, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов и определении границ территориальных и функциональных зон не были учтены местоположение и границы земельного участка с кадастровым номером ... сведения о котором на момент утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки имелись в государственном кадастре недвижимости.

В ходе рассмотрения дела по существу административным ответчиком не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером ... относящийся к категории земель: земли населенных пунктов, располагается в двух территориальных зонах и в двух функциональных зонах.

При этом территориальная зона Ж-1 предназначена для индивидуального жилищного строительства.

Зоны территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ) включают в себя участки территории города, предназначенные для размещения объектов автомобильного транспорта и установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов таких объектов, установления полос отвода автомобильных дорог, а также размещения объектов дорожного сервиса при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности дорожного движения.

Судебная коллегия соглашается с суждением суда о том, что нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Установлением в отношении используемого административным истцом земельного участка двух функциональных зон нарушается принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статей 34 и 35 ГрК РФ.

Вместе с тем корректировка Правил землепользования и застройки в части, оспариваемой административным истцом, входит в противоречие с Генеральным планом в части нахождения того же земельного участка в двух функциональных зонах.

Следовательно, отнесение в соответствии с Генеральным планом земельного участка к двум функциональным зонам осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд не принял во внимание установление красных линий проектом планировки и возможность изъятия земельного участка для муниципальных нужд, не может повлечь отмену решения суда, поскольку прохождение красных линий через участок административного истца предполагает отнесение его части к территории общего пользования.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа. Проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий.

Проект планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярск был утвержден постановлением администрации города Красноярска от 25 декабря 2015 г. N 833, то есть после принятия оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки, и фактически воспроизводит допущенный в них дефект функционального и территориального зонирования участка с кадастровым номером ...

С учетом выявленного отнесения спорного земельного участка к двум функциональным и к двум территориальным зонам без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и с нарушением названных выше принципов законодательства о градостроительной деятельности, Правила землепользования и застройки и Генеральный план в этой части подлежат признанию не действующими.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципальных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 6 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.