Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 48-АПГ18-30 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующей методики расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, являющейся приложением к Положению о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, утв. решением Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 31 января 2017 г. N 4, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 48-АПГ18-30

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Азановой А.В., Бурова В.П., Ренева А.Ю., Сорокина А.А. и Тарасова В.Е. на решение Челябинского областного суда от 13 августа 2018 года, которым отказано в удовлетворении их административного иска об оспаривании методики расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, являющейся приложением к Положению о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, утвержденному решением Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 31 января 2017 года N 4.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области Уржумовой Е.И. и Сербула А.В., являющегося также представителем администрации города Магнитогорска Челябинской области, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

31 января 2017 года Магнитогорским городским Собранием депутатов Челябинской области принято решение N 4, пунктом 1 которого утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска.

Согласно пункту 10 данного Положения размер платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов определяется в соответствии с методикой расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, являющейся приложением к указанному Положению.

В соответствии с методикой расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска ежегодная плата за установку и эксплуатацию нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска определяется по формуле Пл = УПКС х Кипц х Ктип х Кмест х Кльготн х Т, где:

Пл - размер платы по договору (рублей в год без учета НДС);

УПКС - средний уровень кадастровой стоимости одного квадратного метра в Магнитогорском городском округе по 5 виду разрешенного использования "Земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания";

Кипц - коэффициент, соответствующий сводному индексу изменения потребительских цен (тарифов) на товары и платные услуги в Челябинской области. Кипц рассчитывается на каждый год, на который предоставляется право на размещение нестационарных торговых объектов;

Ктип - коэффициент типа нестационарных торговых объектов. Значения Ктип определяются согласно таблице 1 к методике расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска и устанавливаются в диапазоне от 1 до 100, в том числе в зависимости от площади нестационарных торговых объектов;

Кмест - коэффициент месторасположения нестационарных торговых объектов. Значения Кмест определяются согласно таблице 2 к методике расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска в зависимости от района города Магнитогорска;

Кльготн - льготный коэффициент, применяется для субъектов, осуществляющих торговую деятельность, которые после вступления в силу Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска привели внешний вид нестационарных торговых объектов в соответствие с требованиями к внешнему архитектурному облику города Магнитогорска, внешнему облику архитектуры малых форм, нестационарных объектов, размещаемых на территории города Магнитогорска, утверждаемыми администрацией города Магнитогорска. Коэффициент применяется в течение трех лет с даты подписания акта соответствия нестационарного торгового объекта внешнему облику нестационарного объекта. В первый год значение коэффициента равно 0,25, второй год - 0,5, третий год - 0,75 (в редакции решения Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 28 ноября 2017 года N 167);

Т - период размещения нестационарных торговых объектов. Принимается равным единице при размещении нестационарных торговых объектов на полный календарный год. В остальных случаях рассчитывается по формуле Т = п / 365, где п - количество дней при размещении нестационарных торговых объектов на неполный календарный год.

Азанова А.В., Буров В.П., Ренев А.Ю., Сорокин А.А. и Тарасов В.Е. обратились в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением о признании методики расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, являющейся приложением к Положению о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, утвержденному решением Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 31 января 2017 года N 4, недействующей.

По мнению заявителей, оспариваемое правовое регулирование предусматривает формулу определения платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов, в результате применения которой такая плата существенно превышает размер арендной платы за пользование земельным участком, при этом оспариваемая методика не содержит экономического обоснования, нарушен принцип предсказуемости размера арендной платы, что противоречит положениям земельного законодательства Российской Федерации.

Решением Челябинского областного суда от 13 августа 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Азанова А.В., Буров В.П., Ренев А.Ю., Сорокин А.А. и Тарасов В.Е. просят решение суда отменить.

Относительно доводов апелляционной жалобы Магнитогорским городским Собранием депутатов Челябинской области, администрацией города Магнитогорска Челябинской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Подпунктом 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что одним из принципов, на которых основывается настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель, определяя основания использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 этого же Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.1 указанного Кодекса земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления либо договора.

Согласно части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

В главе V.6 Земельного кодекса Российской Федерации федеральный законодатель, регламентируя использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, определил случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов.

При этом пунктом 2 этой же статьи Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпунктах 1-5 пункта 1 настоящей статьи (то есть за исключением вышеназванного случая), осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа.

В силу пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Согласно частям 1-3 статьи 10 указанного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Из анализа приведенных законоположений следует, что федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка предоставления земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов, как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления, в том числе на конкурентной основе.

Указанное предписание означает, что реализация права на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляемая в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, возможна не только на основании договора аренды земельного участка, но не исключает возможность заключения иного договора. При этом размещение нестационарных торговых объектов, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации.

Исходя из пунктов 5, 6, 8 и 9 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на основании схемы нестационарных торговых объектов и договора на размещение нестационарных торговых объектов, заключаемого на торгах, проводимых в форме аукциона, либо в случаях, предусмотренных пунктом 7 это же Положения, - без проведения торгов по результатам рассмотрения соответствующих заявлений субъектов торговли.

Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

Из приведенных правовых норм следует вывод о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Таким образом, утверждение Магнитогорским городским Собранием депутатов Челябинской области оспариваемой методики расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска осуществлено в пределах компетенции данного представительного органа власти.

Вопрос об определении размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на федеральном уровне не урегулирован, вместе с тем с учетом схожести правоотношений об определении размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта и правоотношений по поводу определения платы за пользование земельными участками, к спорным правоотношениям применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, к числу которых относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2004 года N 209-О, в отсутствие единых правил дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от местоположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории города искажается.

Судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть, осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера арендной платы и порядка ее расчета, одновременно связаны требованиями федерального законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, что, в частности, следует из постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 и нормативных документов, утвержденных этим постановлением (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N 424-О).

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных земельных участков должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что предусмотренный оспариваемой методикой расчет платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов не является произвольным, имеет соответствующее экономическое обоснование дифференциации размера платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на основе многофакторного анализа оценочных характеристик.

Судебная коллегия считает необходимым согласиться с таким выводом.

Как видно из материалов настоящего административного дела, оспариваемая методика расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска принята с учетом составленного финансово-экономического обоснования расчета размера платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов, выполненного администрацией города Магнитогорска.

Для расчета размера платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов в финансово-экономическом обосновании предусмотрен коэффициент типа нестационарного торгового объекта в диапазоне от 1 до 100 с подробной детализацией по занимаемым площадям. Минимальный коэффициент типа нестационарного торгового объекта, равный 1, предусмотрен для самых малогабаритных торговых объектов - уличного холодильника и торгового автомата. Значение коэффициента увеличивается в соответствии с увеличением торговой площади и имеет различие для нестационарных передвижных торговых объектов, палаток по продаже продукции общественного питания (летних кафе) и прочих нестационарных торговых объектов. Коэффициент месторасположения нестационарного торгового объекта определен в зависимости от района города Магнитогорска в привязке к численности населения.

Финансово-экономическое обоснование содержит сравнительный анализ размера платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов в других муниципальных образованиях, а также с размером платы за коммерческую недвижимость в городе Магнитогорске.

Кроме того, обоснована целесообразность введения льготных условий в виде поэтапного повышения платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов для тех субъектов торговой деятельности, которые после заключения договора привели внешний вид торгового объекта в соответствие с требованиями, утверждаемыми администрацией города Магнитогорска.

Таким образом, вопреки доводам административных истцов, оспариваемая методика расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска имеет экономическую обоснованность и принята не произвольно, а с учетом составленного финансово-экономического обоснования расчета размера платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов, содержащего анализ экономических, географических и иных факторов, влияющих на уровень доходности нестационарных торговых объектов и, как следствие, на размер платы за размещение нестационарных торговых объектов, в том числе учтена совокупность коэффициентов, характеризующих различные условия работы нестационарных торговых объектов, - тип нестационарного торгового объекта, а также месторасположение нестационарного торгового объекта в зависимости от района города Магнитогорска.

Поскольку размещение всех нестационарных торговых объектов, предусмотренных схемой нестационарных торговых объектов в городе Магнитогорске, осуществляется без заключения договоров аренды земельных участков, оспариваемая методика расчета платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска в равной мере распространяется на всех субъектов предпринимательской деятельности в этой сфере, основана на анализе экономических факторов, следовательно, разная расчетная стоимость квадратного метра земли по договорам аренды земельных участков и по договорам на размещение нестационарных торговых объектов не ставит владельцев таких объектов в неравное положение друг с другом, их конкуренцию между собой не ограничивает, а равно не создает и необоснованных препятствий для осуществления ими предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемое решение Челябинского областного суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены данного решения суда, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Челябинского областного суда от 13 августа 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Азановой А.В., Бурова В.П., Ренева А.Ю., Сорокина А.А. и Тарасова В.Е. - без удовлетворения.