Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2018 г. N 117-АПГ18-9 О признании недействующим приказа департамента городского хозяйства города Севастополя от 15 ноября 2017 г. N 403-ОД "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием "Крымская железная дорога"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2018 г. N 117-АПГ18-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Крымская железная дорога" о признании не действующим в части приказа Департамента городского хозяйства города Севастополя от 15 ноября 2017 г. N 403-ОД "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием "Крымская железная дорога"

по апелляционной жалобе Федерального государственного унитарного предприятия "Крымская железная дорога" на решение Севастопольского городского суда от 10 августа 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Федерального государственного унитарного предприятия "Крымская железная дорога" Макаровой К.В. и Ковалева А.Ф., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Департамента городского хозяйства города Севастополя Строганова К.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Крымская железная дорога" обратилось в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1 приказа Департамента городского хозяйства города Севастополя от 15 ноября 2017 г. N 403-ОД "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием "Крымская железная дорога" (далее также - Приказ N 403-ОД), согласно которому установлен экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием "Крымская железная дорога" (далее также - ФГУП "КЖД", Предприятие), в размере 5 рублей 63 копейки за 1 перевезенного пассажира на расстояние одного километра.

Требования обоснованы тем, что Департамент городского хозяйства города Севастополя (далее также - Департамент, тарифный орган) при издании оспариваемого приказа допустил нарушения Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее также - Положение N 643), и Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее также - Методика N 235-т/1).

По мнению административного истца, тарифным органом неправильно определен размер экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в связи с неправомерным уменьшением заявленного Предприятием размера затрат путем снижения ставок арендной платы моторвагонного подвижного состава, уменьшения на полученные в 2016 г. бюджетные ассигнования за счет средств федерального бюджета и запланированную в том же периоде субсидию на возмещение недополученных доходов за счет средств бюджета субъекта федерации.

Решением Севастопольского городского суда от 10 августа 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ФГУП "КЖД", ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального права, неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении предъявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Обращает внимание, что на балансе предприятия отсутствует собственный моторвагонный подвижной состав, в связи с чем в состав затрат подлежат включению в полном объеме расходы на аренду по заключенному с ОАО "РЖД" договору от 5 сентября 2016 г. Полагает, что Департамент необоснованно не принял во внимание письмо ОАО "РЖД" с экономическим обоснованием изменения арендных ставок. Также при установлении оспариваемого тарифа не учтен тот факт, что возможность получения предусмотренной в 2017 г. компенсации стоимости проезда пассажиров в пригородном сообщении зависит от подписания договора с субъектом федерации об организации пригородных пассажирских перевозок, который до настоящего времени не заключен. Соответствующие средства до настоящего времени не получены. Исключенная Департаментом из состава затрат на следующий период регулирования субсидия из федерального бюджета была предоставлена на обеспечение деятельности железнодорожного транспорта на территории Крымского федерального округа, не предусматривает разделения по видам хозяйственной деятельности и не направлена на компенсацию выпадающего дохода от перевозки пассажиров в пригородном сообщении.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Департаментом городского хозяйства города Севастополя представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок", пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950. Названные нормативные правовые акты подлежат применению в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Приказ N 403-ОД принят уполномоченным органом в установленной форме (пункт 1 раздела II Положения о Департаменте городского хозяйства города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 16 сентября 2016 г. N 875-ПП), опубликован на официальном интернет-сайте Правительства Севастополя (www.sevastopol.gov.ru) и по этим основаниям не оспаривается.

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 21 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).

Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643). Также на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовала Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденная приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1, которая подлежала применению при расчете тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учетом предусмотренных Положением N 643 и Методикой N 235-т/1 расходов субъекта регулирования (пункт 14 Положения N 643). При этом орган регулирования проверяет достоверность сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения N 643).

ФГУП "КЖД" осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города федерального значения Севастополь и Республики Крым. Приказом Федеральной антимонопольной службы от 2 февраля 2015 г. N 137-т ФГУП "КЖД" включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, и в отношении его деятельности в сфере услуг железнодорожных перевозок введено государственное регулирование.

По результатам рассмотрения заявления Предприятия и представленных им материалов, с учетом экспертного заключения Департамент принял оспариваемый приказ.

Доводы административного истца относительно неправомерного исключения тарифным органом из расчета необходимой валовой выручки части средств федеральной субсидии, полученной в 2016 г. на финансовое обеспечение деятельности железнодорожного транспорта общего пользования на территории Крымского федерального округа и отнесенной на осуществление регулируемой деятельности на территории города Севастополя, обоснованно отклонены судом первой инстанции.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2016 г. N 248 утверждены Правила предоставления в 2016 году субсидии из федерального бюджета на финансовое обеспечение деятельности организации железнодорожного транспорта общего пользования на территории Крымского федерального округа.

Во исполнение указанного постановления 4 апреля 2016 г. между Федеральным агентством железнодорожного транспорта и ФГУП "КЖД" заключен договор на предоставление последнему субсидии из федерального бюджета на финансовое обеспечение деятельности организации железнодорожного транспорта общего пользования на территории Крымского федерального округа в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, целью которой является обеспечение потребностей юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках, работах и услугах, осуществляемых ФГУП "КЖД" на территории Крымского федерального округа, посредством оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом общего пользования, предоставления локомотивной тяги и иных связанных с указанными услугами услуг. Согласно приложению к договору в перечень мероприятий и основных направлений расходов отнесено: оплата труда с учетом начислений и социальных выплат в пользу работников, расчеты за материалы, топливо, электроэнергию, услуги поставщиков, перерегистрация имущества и земельных участков, капитальные инвестиции, уплата налогов и других обязательных платежей. При этом разделения денежных средств по видам деятельности не предусмотрено.

В соответствии с предоставленной Предприятием в ходе рассмотрения тарифной заявки информации (форма 7-р) размер полученных в 2016 г. в рамках исполнения указанного договора средств составил 5 800 277,0 тыс. руб. и в полном объеме был включен в состав "Прочих доходов".

Принимая во внимание данный факт, отсутствие у Предприятия раздельного учета затрат по Республике Крым и городу федерального значения Севастополь, руководствуясь пунктом 14 Методики N 235-т/1, согласно которому, для определения размера подлежащих установлению тарифов органом регулирования учитываются субсидии, а также иные меры государственной поддержки, предоставляемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, суд обоснованно согласился с правомерностью действий тарифного органа, исключившего сумму государственной поддержки, приходящуюся исходя из распределения по элементам затрат на пригородные пассажирские перевозки по территории города Севастополя, - 15 480,79 тыс. руб. из расчета необходимой валовой выручки.

Доводы апелляционной жалобы о том, что субсидия из федерального бюджета не предусматривает разделения по видам хозяйственной деятельности и не направлена на компенсацию выпадающего дохода от перевозки пассажиров в пригородном сообщении, правильность указанного вывода не исключают.

В то же время с выводами суда первой инстанции о том, что расходы административного истца на услуги по договорам аренды с ОАО "РЖД" (по использованию арендуемых основных средств (подвижного состава) рассчитаны Департаментом правильно в соответствии с пунктами 23.7.2.2 Методики N 235-т/1, Судебная коллегия не может согласиться и полагает, что решение суда подлежит отмене исходя из следующего.

Согласно пункту 23.7.2.2 Методики N 235-т/1 расходы по использованию арендуемых основных средств (железнодорожного подвижного состава, включая мотор-вагонный подвижной состав, локомотивы без локомотивной бригады, вагоны локомотивной тяги, автоматизированные системы оплаты, контроля и учета проезда в электропоездах в пригородном сообщении) определяются с учетом ставок аренды в отчетном периоде, ожидаемых в текущем периоде объемов арендуемых основных средств (объемов работы) и ожидаемого на текущий период изменения арендных ставок, принятых регулирующим органом.

В случае превышения темпов роста арендной ставки, учитываемой при планировании на текущий период (год) расходов на аренду, над темпами роста инфляции (индексом цен производителей промышленной продукции, без продукции топливно-энергетического комплекса) компанией пригородных пассажирских перевозок представляется экономическое обоснование изменения арендных ставок, в том числе калькуляция и обоснование изменения соответствующих расходов арендодателя и объемов основных средств, предоставляемых в аренду.

Затраты Предприятия по использованию арендуемых основных средств (подвижного состава) определены тарифным органом из ставок аренды электропоездов, использованных для установления тарифа на предшествующий период регулирования и установленных заключенным с ОАО "РЖД" договором аренды от 11 августа 2015 г., с применением индексов роста цен производителей промышленной продукции без продукции топливно-энергетического комплекса.

При расчете затрат на аренду подвижного состава в 2018 г. ФГУП "КЖД" был предоставлен заключенный с ОАО "РЖД" договор аренды электропоездов от 5 сентября 2016 г., согласно которому в ставку арендной платы включены проведение текущего и капитального ремонта, плата за пользование, расходы на передислокацию электропоездов. Средняя стоимость аренды локомотива в сутки составляет 51 734,85 руб. без НДС. Рост ставки по сравнению с договором от 11 августа 2015 г. составил в среднем 90%, что превышает темпы роста инфляции за соответствующий период.

Предоставленный на запрос Предприятия арендодателем (ОАО "РЖД") расчет по арендной ставке был направлен 10 ноября 2017 г. в тарифный орган почтовым отправлением, а 13 ноября 2017 г. - на адрес электронной почты. Таким образом, на момент принятия оспариваемого приказа соответствующие обосновывающие документы имелись в распоряжении Департамента и подлежали рассмотрению в составе тарифной заявки.

Ссылки административного ответчика в обоснование отказа от изучения указанных документов на пункт 19 приказа Департамента городского хозяйства города Севастополя от 17 октября 2016 г. N 240-ОД "О создании Коллегиального органа - Правления при Департаменте городского хозяйства города Севастополя", согласно которому по планируемым к рассмотрению вопросам членам коллегиального органа, не являющимся работниками органа регулирования, в срок не позднее 5 рабочих дней до дня проведения заседания предоставляются на электронном носителе материалы к заседанию коллегиального органа, включая проект решения об установлении тарифов, расчеты и заключения экспертизы, пояснительная записка, подлежат отклонению, поскольку соответствующие действия представляют собой фактическое уклонение тарифного органа от проверки финансово-экономической деятельности предприятия на соответствие тарифному законодательству, исключают для такого предприятия возможность установления экономически обоснованных тарифов, что противоречит целям и задачам законодательства, регулирующего деятельность естественных монополий.

При этом Судебной коллегией принимается во внимание, что согласно уведомлению от 27 октября 2017 г. срок рассмотрения тарифного дела был продлен Департаментом до 24 ноября 2017 г., возможность отложить решение вопроса об установлении тарифа имелась.

В этой связи выполненный тарифным органом расчет затрат по аренде подвижного состава противоречит Методике N 235-т/1, так как на период регулирования для аренды подвижного состава действовали ставки, определенные договором от 5 сентября 2016 г., которые на момент рассмотрения вопроса об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на услуги Предприятия никем оспорены не были, и соответственно тарифный орган в соответствии с пунктом 9 Методики N 235-т/1 должен был произвести расчет исходя из данных ставок либо опровергнуть их экономическую обоснованность. Вместе с тем Департаментом таких действий не совершено.

Принимая во внимание изложенное, вывод суда об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого приказа недействующим нельзя признать правомерным и соответствующим обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и вынесения нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, Судебная коллегия считает, что Приказ N 403-ОД в оспариваемой части подлежит признанию не действующим с даты его принятия.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Севастопольского городского суда от 10 августа 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Федерального государственного унитарного предприятия "Крымская железная дорога" удовлетворить.

Признать приказ Департамента городского хозяйства города Севастополя от 15 ноября 2017 г. N 403-ОД "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории города Севастополя, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием "Крымская железная дорога" не действующим с даты принятия в части установления пунктом 1 экономически обоснованного тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города Севастополя.