Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 2018 г. N 56-АПГ18-14 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующими в части Генерального плана Владивостокского городского округа, утв. решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119, и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утв. решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 декабря 2018 г. N 56-АПГ18-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Золотой Рог Девелопмент" о признании не действующими в части Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119, Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Золотой Рог Девелопмент" на решение Приморского краевого суда от 7 августа 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Золотой Рог Девелопмент" Лютера А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Администрации Приморского края - Янковой А.Ю., департамента градостроительства Приморского края - Мазурова М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Золотой Рог Девелопмент" (далее также - ООО "Золотой Рог Девелопмент", Общество) обратилось в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 (далее также - Генеральный план), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:010008:1630 функциональной зоны рекреационного назначения и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части установления в границах того же земельного участка территориальной зоны Р1 (зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов, бульваров, садов).

Требования мотивированы тем, что ООО "Золотой Рог Девелопмент" является арендатором указанного земельного участка, предоставленного для строительства здания офисно-гостиничного типа и ранее относившегося к территориальной зоне ОД1 (смешанная общественно-деловая зона). Постановлением Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 г. N 61-па "О внесении изменений в генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края" (далее - Постановление N 61-па) и распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 г. N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" (далее - Распоряжение N 14) в Генеральный план и Правила землепользования и застройки были внесены изменения: в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:010008:1630 установлены указанные выше функциональная и территориальная зоны.

Общество полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку при внесении в указанные нормативные правовые акты изменений не были учтены границы существующего земельного участка, факт выдачи в отношении него градостроительного плана и наличие проекта планировки территории. В обоснование требований административный истец также указал на нарушение процедуры принятия Постановления N 61-па и Распоряжения N 14, выразившееся в отсутствии публичных слушаний.

Решением Приморского краевого суда от 7 августа 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Золотой Рог Девелопмент" просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении предъявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, в том числе относительно нарушения процедуры проведения публичных слушаний и неизвещения административного истца о планируемых изменениях градостроительных регламентов. Общество обращает внимание, что является резидентом свободного порта Владивосток, при этом земельный участок с кадастровым номером 25:28:010008:1630 был передан ему в аренду для реализации инвестиционного проекта по строительству здания офисно-гостиничного типа. Отнесение участка к территории общего пользования исключает возможность реализации этого проекта. Судом не было рассмотрено ходатайство о дополнении требований, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц не привлечены департамент земельных и имущественных отношений Приморского края и акционерное общество "Корпорация развития Дальнего Востока".

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, департаментом градостроительства Приморского края и Администрацией Приморского края представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых, актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 утвержден Генеральный план Владивостокского городского округа, включающий схему функционального зонирования территории, схему границ территорий общего пользования.

Решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, включающие в себя карту градостроительного зонирования Владивостокского городского округа.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Приморского края от 18 ноября 2014 г. N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" к полномочиям Администрации Приморского края или уполномоченных ею органов исполнительной власти Приморского края отнесены полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа по подготовке и утверждению генерального плана городского округа, в том числе внесению изменений в такой план, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний; по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городского округа, а также по внесению в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний.

Уполномоченным Администрацией Приморского края органом исполнительной власти Приморского края по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа, а также по внесению в них изменений является департамент градостроительства Приморского края (пункт 2.1.7 Положения о департаменте градостроительства Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 6 августа 2007 г. N 196-па).

2 июня 2016 г. департаментом градостроительства Приморского края издано распоряжение N 83 "О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план Владивостокского городского округа и Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа".

Рабочая группа по координации работ по подготовке проектов внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Приморского края, вошедших во Владивостокскую агломерацию, создана приказом департамента градостроительства Приморского края от 21 октября 2016 г. N 1831.

Проект внесения изменений в Генеральный план Владивостокского городского округа выполнен согласно государственному контракту от 17 октября 2016 г. N 2016-21 в соответствии с техническим заданием на выполнение работ по подготовке проектов изменений документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Приморского края, вошедших во Владивостокскую агломерацию.

Согласно протоколу заседания рабочей группы от 23 ноября 2017 г. N 96/2017 на заседании рабочей группы в указанную дату рассмотрено заявление администрации города Владивостока о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны, способствующей сохранению растений, в отношении зеленой зоны в районе сопки Орлиная (улица Уборевича) в городе Владивостоке и принято решение установить функциональную рекреационную зону и территориальную зону зеленых насаждений общего пользования, в том числе в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:010008:1630.

Постановлением N 61-па утверждены прилагаемые изменения Генерального плана Владивостокского городского округа, представляющие новую редакцию данного документа территориального планирования.

Согласно новой редакции Генерального плана земельный участок с кадастровым номером 25:28:010008:1630 отнесен к функциональной зоне рекреационного назначения.

Распоряжением N 14 утверждены прилагаемые изменения в Правила землепользования и застройки, создающие новую редакцию этого документа градостроительного зонирования, согласно которой указанный выше земельный участок отнесен к территориальной зоне Р1 (зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов, бульваров, садов).

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а также вносящие в них изменения нормативные правовые акты приняты уполномоченными на дату их издания органами с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, и официально опубликованы в установленном порядке.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждаются на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1). При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Признавая несостоятельными доводы апелляционной жалобы о том, что функциональная зона рекреационного назначения установлена без учета фактического использования земельного участка, Судебная коллегия полагает верным указание суда на то, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

Исходя из установленного частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ принципа первичности генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, сохранение прежней территориальной зоны ОД1 (смешанная общественно-деловая зона) в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:28:010008:1630 после принятия Постановления N 61-па, утвердившего новую редакцию Генерального плана, допустимым не являлось.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Публичные слушания являются процедурой выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что по проектам внесения изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки состоялись публичные слушания. По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

Доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что он не извещался о планируемых изменениях градостроительных регламентов на правильность постановленного судом первой инстанции решения не влияют, поскольку ООО "Золотой Рог Девелопмент" является арендатором, а не собственником земельного участка, градостроительные регламенты которого оспариваются. Кроме того, оспариваемыми нормативными правовыми актами утверждены новые редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки, в том числе карты функциональных зон и карты градостроительного зонирования в целом городского округа, а не изменения, касающиеся только отдельного участка. В этой связи оснований для применения в рассматриваемом деле части 3 статьи 28 ГрК РФ в редакции, действовавшей в период проведения публичных слушаний, не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о наличии у административного истца статуса резидента свободного порта Владивосток не могут служить основанием для отмены судебного акта, поскольку установленные статьей 28 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток" особенности осуществления градостроительной деятельности в связи с созданием территории свободного порта Владивосток не изменяют определенный Градостроительным кодексом Российской Федерации порядок внесения изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки муниципальных образований, относящихся к свободному порту Владивосток.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц департамент земельных и имущественных отношений Приморского края и акционерное общество "Корпорация развития Дальнего Востока" также не влияют на правильность обжалуемого решения.

Согласно статье 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела. Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела: в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле.

Упомянутые административным истцом орган исполнительной власти и управляющая компания свободного порта Владивосток заинтересованными лицами в смысле положений статьи 47 КАС РФ не являются, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля их права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает. В этой связи непривлечение их к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемых в части нормативных правовых актов недействующими.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 7 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Золотой Рог Девелопмент" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.