Представление Счетной палаты РФ от 20 сентября 2017 г. N ПР 12-203/12-04 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка реализации предусмотренных государственной программой Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях в 2016 году, а также порядка предоставления и распределения субсидий на реализацию указанных мероприятий в 2017 году" на объекте Министерство образования и науки РФ

Представление Счетной палаты РФ от 20 сентября 2017 г. N ПР 12-203/12-04

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год проведено контрольное мероприятие "Проверка реализации предусмотренных государственной программой Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях в 2016 году, а также порядка предоставления и распределения субсидий на реализацию указанных мероприятий в 2017 году" на объекте Министерство образования и науки Российской Федерации.

Выявлены следующие нарушения.

1.1. В нарушение абзаца 7 раздела V Программы "Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях" на 2016 - 2025 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 октября 2015 г. N 2145-р (далее - Программа), Минобрнауки России не разработан детализированный организационно-финансовый план реализации Программы.

1.2. В соответствии с подпунктом "в" пункта 5 Правил предоставления и распределения субсидий*(1) (далее - Правила), критерием отбора субъекта Российской Федерации для предоставления субсидии является наличие региональной программы, сформированной на период 2016 - 2025 годов.

При этом, несмотря на то, что при отборе региональных программ в 2016 году у 9 субъектов Российской Федерации, а в 2017 году у 8 субъектов Российской Федерации региональные программы были сформированы на иной срок (до 2018 или до 2020 года), что не соответствует установленному критерию отбора (2016 - 2025 годы). Координационной комиссией*(2) Минобрнауки России, указанные региональные программы признаны соответствующими требованиям, установленным Правилами.

1.3. Минобрнауки России в рамках перераспределения высвобождаемых средств на основании обращения Липецкой области от 3 ноября 2016 года, содержащего информацию о введении в эксплуатацию дополнительного корпуса МАОУ СОШ N 59 "Перспектива" г. Липецка, заключило дополнительное соглашение от 28 декабря 2016 г. N 2 к Соглашению о предоставлении субсидии от 10 июня 2016 года N 08G12.24.0031 об увеличении размера субсидии на 107 791,8 тыс. рублей и изменения показателей результативности, в том числе показателя "количество созданных мест в построенном или приобретенном (выкупленном) здании общеобразовательной организации" с 800 до 900 мест.

При этом, согласно подпункту "к" пункта 10 Правил (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 года) и пункту 2.3.9 Соглашения о предоставлении субсидии от 10 июня 2016 г. N 08G12.24.0031 обязательством субъекта Российской Федерации является направление субсидии на возмещение затрат бюджета субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году на проведение строительства либо приобретения (выкупа) общеобразовательных организаций, а также на проведение капитального ремонта зданий общеобразовательных организаций.

Таким образом, в нарушение указанных положений Минобрнауки России увеличен размер субсидии Липецкой области на 107 791,8 тыс. рублей на возмещение расходов по реконструкции МАОУ СОШ N 59 "Перспектива" г. Липецка.

1.4. В нарушение пункта 8 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 г. N 640, государственное задание ФГБУ Дирекция "Школа - 2025" сформировано и утверждено 25 января 2016 года на выполнение работ, которые отсутствовали в Ведомственном перечне государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности, утвержденном 24 августа 2016 года.

1.5. Согласно абзацу 2 раздела III Программы выполнение работ по организационно-техническому и аналитическому сопровождению Программы, заключение соглашений, необходимых для реализации Программы, включая организацию экспертизы заявок на участие в Программе и результатов работ, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

При этом указанные работы (услуги) были включены Минобрнауки России в государственное задание ФГБУ "Дирекция "Школа-2025" на 2016 и 2017 год и выполнялись за счет субсидии на выполнение государственного задания.

1.6. Согласно разделу 6 Программы ее эффективность оценивается ежегодно на основании сравнения фактически достигнутых значений целевых показателей (индикаторов) с их планируемыми значениями в соответствии с Методикой оценки эффективности Программы, приведенной в приложении N 4 к Программе, в соответствии с которой оценка эффективности Программы осуществляется на основании показателей, установленных в Программе.

При этом Минобрнауки России при оценке эффективности Программы использовало показатели результативности использования субсидий, на основании которых, согласно пункту 32 Правил (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 г.), осуществляется оценка эффективности осуществления расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия, которые отличаются от показателей установленных в Программе.

Таким образом, в нарушение положений Методики оценка эффективности Программы проведена Минобрнауки России на основании показателей результативности использования субсидий, установленных Правилами, и не отражает фактическую ситуацию реализации Программы. Расчет эффективности реализации Программы в 2016 году в целом по Программе не производился, а осуществлялся для каждого региона отдельно.

1.7. В нарушение пункта 1.4. соглашения о предоставлении субсидии от 22 июня 2016 г. N 08.G12.24.0051, заключенного между Министерством и Республикой Карелия, доведение бюджетных назначений до Управления Федерального казначейства по Республике Карелия осуществлено Министерством расходным расписанием от 24 июня 2016 г. N 074/56624/016 в объеме 81,6 млн. рублей при отсутствии заявки высшего исполнительного органа государственной власти Республики Карелия о перечислении субсидии.

1.8. Установленный Минобрнауки России единый норматив стоимости 1 места обучающегося (178 тыс. рублей) не учитывает разницы в уровне затрат на оснащение школ разной мощности и не обеспечивает равных условий компенсации затрат по созданию новых мест за счет федерального бюджета.

В нарушение пунктов 9 - 14 Порядка расчета норматива стоимости оснащения одного места обучающегося средствами обучения и воспитания, установленного приказом Минобрнауки России от 20 марта 2016 г. N Р-110, норматив стоимости оснащения одного места обучающегося средствами обучения и воспитания рассчитан Минобрнауки России без учета стоимости одного места обучающегося в школах на 275 мест.

1.9. Анализ отчетов субъектов Российской Федерации показал, что Самарская и Липецкая области отчитывались неверными данными в отношении показателя результативности по количеству созданных мест в построенном или приобретенном (выкупленном) здании общеобразовательной организации.

Размер субсидии Самарской области рассчитан, исходя из заявки на строительство школы мощностью 1500 мест, которая в эксплуатацию не введена, при этом введен объект мощностью на 325 мест меньше, в связи с чем установленный в соглашении показатель по количеству созданных мест в построенном или приобретенном (выкупленном) здании общеобразовательной организации не выполнен (фактически значение 2535 мест вместо плановых 2860 мест).

Липецкой областью 177 мест созданы путем реконструкции муниципального автономного образовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 59 "Перспектива", а не путем строительства или приобретения здания, в связи с чем указанные места (177 мест) не могут быть учтены при определении фактического значения показателя по количеству созданных мест в построенном или приобретенном (выкупленном) здании общеобразовательной организации.

Фактически в построенном или приобретенном (выкупленном) здании Липецкой области создано 800 мест, в связи с чем плановое значение указанного показателя результативности не выполнено на 100 мест (создано путем строительства или приобретения здания 800 против установленных 900 мест).

В соответствии с пунктом 3.3 Соглашений о предоставлении субсидии из федерального бюджета, в случае, если по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств по обеспечению достижения установленных значений показателей результативности использования субсидии, и до первой даты предоставления отчетности о достигнутых значениях показателей результативности использования субсидии в году, следующем за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, объем средств, подлежащий возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, определяется в соответствии с пунктами 16 - 18 Правил Правила N 999.

Согласно пункту 2.2 Соглашений о предоставлении субсидии из федерального бюджета Минобрнауки России вправе направить в Минфин России предложения о приостановлении (сокращении объема) субсидии в соответствии с Порядком*(3) (далее - Порядок N 105н).

При этом Минобрнауки России информация в Минфин России в целях принятия решения о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъектов Российской Федерации (Самарской и Липецкой области) в соответствии пунктом 3 Порядка N 105н не направлялась.

2. Кроме того, выявлены следующие недостатки:

2.1. Значения целевых показателей (индикаторов) Программы не корреспондируют с показателями государственной программы "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 295, приоритетного проекта "Создание современной образовательной среды для школьников", паспорт которого утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 25 октября 2016 г. N 9).

Так, на период 2016 - 2020 годов в рамках Программы запланировано создание 3 628 518 мест, в рамках приоритетного проекта - 2 698 064, а в рамках государственной программы - 1 879 880 мест.

2.2. В ходе контрольного мероприятия установлено, что 20 субъектов Российской Федерации в 2016 и 2017 году не участвовали в Программе и, соответственно, не получали субсидии на реализацию мероприятий.

В 18 из 35 субъектов Российской Федерации, не принимавших участие в реализации Программы в 2016 году, количество школьников, обучающихся во вторую смену, увеличилось в сравнении с 2015 годом на 13,1 тыс. детей или на 2,9 %.

Шесть субъектов Российской Федерации имеющих низкий уровень расчетной бюджетной обеспеченности и высокую потребность в создании новых общеобразовательных мест, которым в 2016 году распределена субсидия, отказались от участия в Программе, в том числе по причине наличия высоких рисков по невыполнению обязательств по введению новых мест в общеобразовательных организациях в текущем финансовом году.

Не участие, а также отказ от участия в Программе субъектами Российской Федерации, в том числе имеющих высокий процент обучающихся во вторую смену влечет риски невыполнения в установленные сроки целей и задач по переводу школьников на односменный режим обучения и из значений с уровнем износа более 50 %, поставленных Президентом Российской Федерации.

2.3. В ходе контрольного мероприятия выявлена недостоверность произведенных Минобрнауки России расчетов размера субсидии субъектам Российской Федерации, в части определения размера стоимости создания объекта общеобразовательной организации в субъекте Российской Федерации, определенной с использованием укрупненных сметных нормативов для объектов общеобразовательных организаций в расчете на одно место, одну смену обучения, устанавливаемых Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, установленного пунктом 14 Правил (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2016 года).

Так, из 56 регионов, получивших субсидию в 2016 году, 36 субъектам Российской Федерации сумма субсидии была завышена, 20 регионам - занижена. В 2017 году из 57 регионов, получивших субсидию, 28 субъектам Российской Федерации сумма субсидии была завышена, 29 регионам - занижена.

2.4. В 2016 году 4 субъектам Российской Федерации Министерством был осуществлен расчет, исходя из мощности зданий с учетом дошкольных мест. Например, в Забайкальском крае расчет был осуществлен из мощности школы на 225 мест, из которых 33 дошкольные; в Камчатском крае - на 265 мест, из которых дошкольные - 65, интернатные - 20, в Республике Марий Эл на 228 мест, из которых 36 дошкольные; в Ульяновской области - на 420 мест, из которых 120 дошкольные.

2.5. Минобрнауки России контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления и расходования субсидий, установленный пунктом 37 Правил (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года) и пунктом 2.1.3 соглашений о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, осуществлялся не должным образом, о чем свидетельствует следующее.

В 2016 году 16 субъектов Российской Федерации не выполнили обязательства финансированию за счет средств региональных бюджетов в объеме, предусмотренном пунктом 1.2 соглашений о предоставлении субсидии, в результате чего субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета в сумме более 2 235,3 млн. рублей использованы с нарушением условий предоставления.

Шесть субъектов Российской Федерации при осуществлении расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия, не осуществляли использование при строительстве или приобретении (выкупе) здания общеобразовательной организации типовой проектной документации, информация о которой внесена в реестр типовой проектной документации Минстроя России, что свидетельствует о нарушении условий расходования субсидий субъектами Российской Федерации, предусмотренных подпунктом "в" пункта 7 Правил (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2016 года).

Анализ отчетов субъектов Российской Федерации показал, что 4 субъектами Российской Федерации не выполнены показатели результативности использования субсидий за 2016 год. При этом Смоленской, Архангельской областями, Республиками Тыва, Калмыкия в срок до 1 июня 2017 года возврат 54 394,99 тыс. рублей в федеральный бюджет не обеспечен.

В 2016 году республиками Тыва и Калмыкия не создано ни одного места в общеобразовательных организациях, при этом выделенные указанным регионам субсидии из федерального бюджета в сумме 1 311 352,9 тыс. рублей израсходованы.

Анализ соглашений и отчетов о предоставлении субсидии субъектам Российской Федерации показал, что но итогам 2016 года введено 174 032 мест, из которых 47 420 мест - в построенном или приобретенном здании.

В отчетах, предоставленных Алтайским краем и Брянской областью, плановое значение показателя "количество новых мест в общеобразовательных организациях субъектов Российской Федерации" составило 1 375 мест и 4 464 мест соответственно, что не соответствует показателям, предусмотренным соглашениями (1 975 и 3 864 мест).

Данные отчетов об использовании субсидии 12 регионов превышают значения фактической численности детей, обучающихся в первую смену, рассчитанные на основании информации, представленной регионами по запросу Счетной палаты (Республики Дагестан, Татарстан, Чеченская Республика, Архангельская, Курганская, Московская, Нижегородская, Новосибирская, Псковская, Ульяновская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ). Отклонения отчетных данных от фактических составляют от 810 человек в Псковской области до 8 971 человек в Московской области.

2.6. В 2016 году заявки 7 субъектов Российской Федерации (Забайкальский и Камчатском края, Республики Марий Эл и Мордовия, Ульяновская, Московская, Липецкая области), а в 2017 году заявки 5 субъектов Российской Федерации (Владимирская, Вологодская, Московская области, Пермский край и Республика Саха (Якутия), в которых содержалась информация о наличии в составе общеобразовательных объектов мест для детских садов и центров дополнительного образования, были признаны Комиссией соответствующими требованиям, установленным Правилами, что создает риски недостижения ожидаемых результатов реализации Программы в установленные сроки - ликвидация третьей смены к 2018 году и перевод на обучение в одну смену к 2025 году.

2.7. В соответствии с подпунктом "и" пункта 10 Правил (в редакции, действующей до 26 января 2017 г.) в соглашениях о предоставлении субсидии из федерального бюджета, в том числе, предусматривается обязательство субъекта Российской Федерации по созданию новых мест в общеобразовательных организациях в количестве, соответствующем прогнозируемой потребности, заложенной в региональных государственных программах субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, при установлении плановых значений показателя "количество новых мест в общеобразовательных организациях субъектов Российской Федерации" в соглашениях с субъектами Российской Федерации Минобрнауки России не в полной мере учитывалась указанное положение.

Так, у 15 из 50 регионов в соглашениях о предоставлении субсидии из федерального бюджета плановое значение показателя "Количество новых мест в общеобразовательных организациях" не соответствует плановым значениям данного показателя, предусмотренного государственными программами субъектов Российской Федерации.

2.8. В 2017 году финансовое обеспечение выполнения государственного задания ФГБУ "Дирекция "Школа-2025" составило 45 000,0 тыс, рублей, что на 15 000,0 тыс. рублей больше объема финансового обеспечения государственного задания на 2016 году. При этом при увеличении объема финансового обеспечения государственного задания на 2017 год объем работ в рамках установленного государственного задания на 2017 год значительно меньше по сравнению с 2016 годом.

2.9. В форме соглашения между Минобрнауки России и субъектами Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предусмотрены дополнительные показатели результативности использования субсидии "удельный вес численности обучающихся, занимающихся в третью смену, в общей численности обучающихся общеобразовательных организаций" и "количество созданных мест в построенном или приобретенном (выкупленном) здании общеобразовательной организации".

2.10. Выбор субъектов Российской Федерации для проведения выездных проверок осуществлялся в отсутствие предложений комиссии, тогда как данные функции закреплены за Комиссией подпунктом "г" пункта 4 Положения о координационной комиссии, утвержденного приказом Минобрнауки России от 5 марта 2016 N 194.

2.11. В соответствии с пунктом 14 Положения*(4), решение Комиссии принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии путем проведения открытого голосования. При этом 7 июля 2016 года заседание Комиссии проведено в заочной форме, тогда как все члены Комиссии должны участвовать в ее работе лично.

2.12. Формой соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, утвержденной приказом Минобрнауки России от 24 марта 2016 г. N 312, был установлен порядок перечисления субсидии (пункт 1.5), в соответствии с которым субсидия перечисляется в размере 50 % размера субсидии в течение 14 дней со дня заключения соглашения и в размере 50 % в течение 14 дней после представления субъектом Российской Федерации в Министерство документов, подтверждающих ввод здания в эксплуатацию (прием-передачу здания при приобретении (выкупе), оснащенного средствами обучения и воспитания.

Минобрнауки России полномочия по перечислению субсидий были переданы территориальным органам Федерального казначейства на основании приказа от 8 июня 2016 г. N 685 "О внесении изменений в приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 3 марта 2016 г. N 184 "О передаче Министерством образования и науки Российской Федерации полномочий получателя средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации межбюджетных трансфертов".

При этом соответствующие изменения в 2016 году, в части установления порядка перечисления субсидии территориальными органами Федерального казначейства, в форму соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, утвержденную приказом Минобрнауки России от 24 марта 2016 г. N 312, а также в заключенные в 2016 году соглашения о предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации, внесены не были.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Министру образования и науки Российской Федерации необходимо выполнить следующие требования.

1. Разработать детализированный организационно-финансовый план реализации Программы.

2. Провести оценку эффективности Программы в соответствии с методикой оценки эффективности Программы.

3. Провести проверку отчетов об осуществлении расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия, а также достигнутых значениях показателей использования субсидии, за 2016 год в части обнаружения недостоверных значений показателей результативности по количеству созданных мест в построенном или приобретенном (выкупленном) здании общеобразовательной организации.

4. В соответствии с приказом Минфина России от 12 ноября 2007 г. N 105н в целях принятия решений о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации направить в Минфин России информацию о выявленных нарушениях органами государственной власти субъекта Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в части невыполнения обязательств по достижению плановых значений показателей результативности.

5. Обеспечить выполнение требований раздела 3 Программы и пункта 2 приложения 5 к Программе по организационно-техническому и аналитическому сопровождению Программы, а также мониторингу мероприятий Программы.

6. Проработать вопрос и подготовить соответствующие предложения в Правительство Российской Федерации о внесении изменений в Правила, в части учета реальной потребности в создании новых мест в общеобразовательных организациях при распределении субсидии субъектам Российской Федерации.

7. Провести проверки по каждому из выявленных фактов нарушений законодательства, по результатам которых рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения.

8. Принять меры по устранению выявленных недостатков, а также по устранению причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 8 сентября 2017 г. N 50К (1195)).

В соответствии с частью 4 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" представление должно быть выполнено в срок до 1 февраля 2018 года.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Министру образования и науки Российской Федерации или лицу, исполняющему обязанности, необходимо уведомить Счетную палату о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов.

_____________________________

*(1) Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходов, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 295

*(2) Координационная комиссия по реализации мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, создана Министерством образования и науки Российской Федерации, положение о которой утверждено приказом Минобрнауки России от 5 марта 2016 г. N 194

*(3) Порядок приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий их предоставления, утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 12 ноября 2007 г. N 105н

*(4) Положение о координационной комиссии по реализации мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 год, утверждено приказом Минобрнауки России от 5 марта 2016 г. N 194

Аудитор

А.В. Филипенко