Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2018 г. N 55-АПГ18-39 Решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления перевозчикам субсидий, связанных с льготной перевозкой граждан, на территории Республики Хакасия, утв. постановлением Правительства Республики Хакасия от 15 февраля 2011 г. N 62, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2018 г. N 55-АПГ18-39

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Кожевниковой Галины Михайловны об оспаривании отдельных положений Порядка предоставления перевозчикам субсидий, связанных с льготной перевозкой граждан, на территории Республики Хакасия, утверждённого постановлением Правительства Республики Хакасия от 15 февраля 2011 года N 62, по апелляционной жалобе Правительства Республики Хакасии на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 23 июля 2018 года, которым заявленные требования удовлетворены в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Республики Хакасия от 15 февраля 2011 года N 62, опубликованным в официальном издании "Вестник Хакасии", N 15, 21 февраля 2011 года, утверждён Порядок предоставления перевозчикам субсидий, связанных с льготной перевозкой граждан, на территории Республики Хакасия (далее - Порядок).

Пункт 3 Порядка устанавливает критерии отбора перевозчиков, имеющих право на получение субсидий, на льготную перевозку граждан как на транспорте межмуниципальных маршрутов пригородного и междугородного сообщения (подпункт "а"), так и на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования городских и внутрирайонных маршрутов (подпункт "б"), в том числе:

- наличие у перевозчика договора на осуществление пассажирских перевозок по соответствующему маршруту (маршрутам), заключённого с Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия по итогам проведённого на конкурсной основе отбора перевозчиков, в том числе на маршрутах, включённых в Перечень межмуниципальных (междугородных и пригородных) автобусных маршрутов, затраты на предоставление транспортных услуг по которым не могут быть компенсированы доходами перевозчика в связи с государственным регулированием тарифов и предоставлением льгот отдельным категориям граждан, утверждённый постановлением Правительства Республики Хакасия от 10 декабря 2010 года N 678 (абзац второй подпункта "а");

- наличие у перевозчика договора (контракта) на осуществление пассажирских перевозок по соответствующему маршруту (маршрутам), заключённого с уполномоченным органом местного самоуправления (абзац второй подпункта "б").

Пункты 5, 9, 10, 11, 12 и 13 содержат нормы, регламентирующие непосредственно процедуру предоставления субсидий, определения их размера, сроки перечисления, основания возврата в республиканский бюджет, финансового контроля.

Индивидуальный предприниматель Кожевникова Г.М., осуществляющая пассажирские перевозки, обратилась в суд с административным иском о признании недействующими приведённых положений пункта 3, а также предписаний, содержащихся в абзацах первом и втором пункта 5, абзацах втором и третьем пункта 9, абзаце первом пункта 10, абзаце первом пункта 11, пунктах 12 и 13 Порядка, ссылаясь на их несоответствие пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктам 1 и 2 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 20 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), постановлению Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг".

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 23 июля 2018 года административное исковое заявление индивидуального предпринимателя Кожевниковой Г.М. удовлетворено в части, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац второй подпункта "а" и абзац второй подпункта "б" пункта 3 Порядка в той мере, в которой они не допускают возможности предоставления субсидий на льготную перевозку граждан на транспорте межмуниципальных маршрутов пригородного и междугородного сообщения при отсутствии у перевозчика договора на осуществление пассажирских перевозок по соответствующему маршруту (маршрутам), заключённого с Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия по итогам проведённого на конкурсной основе отбора перевозчиков, в том числе на маршрутах, затраты на предоставление транспортных услуг по которым не могут быть компенсированы доходами перевозчика в связи с государственным регулированием тарифов и предоставлением льгот отдельным категориям граждан, утверждённый постановлением Правительства Республики Хакасия от 10 декабря 2010 года N 678, а на льготную перевозку граждан на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования городских и внутрирайонных маршрутов при отсутствии у перевозчика договора (контракта) на осуществление пассажирских перевозок по соответствующему маршруту (маршрутам), заключённого с уполномоченным органом местного самоуправления.

В удовлетворении требований о признании недействующими абзаца первого пункта 5 в части заключения договора с ГКУ РХ "УСПН", абзаца второго пункта 5, абзацев второго и третьего пункта 9, абзаца первого пункта 10, абзаца первого пункта 11, пунктов 12 и 13 Порядка отказано.

В апелляционной жалобе административный ответчик Правительство Республики Хакасия просит судебный акт в части удовлетворения требований отменить ввиду неправильного применения норм материального права и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении в этой части заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований для её удовлетворения и отмены правильного решения суда в обжалуемой части.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции правильно указал, что Правительство Республики Хакасия как постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Республики Хакасия приняло оспариваемый акт в рамках предоставленных полномочий, по установленной процедуре (статья 93 Конституции Республики Хакасия, статьи 1, 3, 20 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 года N 48 "О Правительстве Республика Хакасия") и в надлежащей форме и опубликовало в предусмотренном порядке (статьи 19-21, 23, 24 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 года N 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия").

Признавая недействующими абзац второй подпункта "а" и абзац второй подпункта "б" пункта 3 Порядка, суд сделал верный вывод о несоответствии этих норм требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 220-ФЗ, усмотрев наличие коррупциогенного фактора (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").

Позиция суда первой инстанции в указанной части основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Федеральный законодатель решение вопросов транспортного обслуживания населения в том числе автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением субвенций из федерального бюджета (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 220-ФЗ, регулирующего отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (статья 1, часть 1 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ).

В силу прямого указания, содержащегося в части 2 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ, законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации регулируются отношения по организации регулярных перевозок, при условии, если они не урегулированы нормативными правовыми актами федерального уровня.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесённые в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счёт средств соответствующего бюджета.

Пунктом 1 и подпунктом 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведённых из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Федеральным законом N 220-ФЗ определено, что регулярные перевозки могут осуществляться как по регулируемым тарифам на основании договоров, заключаемых между перевозчиком и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в установленном порядке (часть 2 статьи 14), так и по нерегулируемым тарифам с выдачей соответствующего свидетельства (часть 2 статьи 17).

При этом заключение договора при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в силу положений приведённого Федерального закона N 220-ФЗ не предусмотрено.

Статья 9.1 и часть 1 статьи 20 названного федерального закона закрепляют право органов государственной власти субъектов Российской Федерации предоставить отдельным категориям граждан за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок при условии согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующим маршрутам, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот, а также право этих органов и органов местного самоуправления предоставлять такие льготы за счёт средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок при условии согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот.

Отношения в сфере организации пассажирских перевозок в республике регулирует Закон Республики Хакасия от 16 ноября 2009 года N 126-ЗРХ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Республики Хакасия", закрепляющий принцип равенства прав и обязанностей перевозчиков независимо от их форм собственности при осуществлении регулярных перевозок, а также принцип осуществления регулярных перевозок не только на основе свидетельств об осуществлении перевозок, государственных и муниципальных контрактов для выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, но и на основе выданных карт муниципальных маршрутов регулярных перевозок и межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (пункты 3 и 5 статьи 5).

Статья 9 названного регионального закона, определяя объём функций государственного и муниципального заказчика по организации перевозок по регулируемым тарифам и уполномоченного республиканского органа и органа местного самоуправления по организации перевозок по нерегулируемым тарифам, фактически признала его одинаковым, не предусмотрев в качестве таковых для уполномоченных органов по организации перевозок по нерегулируемым тарифам заключение контрактов, предметом которых является выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, и компенсацию перевозчикам расходов, связанных с обслуживанием межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок соответственно по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости перевозок (пункты 8 и 10 части 1 указанной статьи).

Из содержания приведённой статьи и иных предписаний упомянутого закона Республики Хакасия следует, что региональный законодатель, осуществляя правовое регулирование в названной сфере общественных отношений, вопросы предоставления льгот на проезд при осуществлении регулярных перевозок не регламентировал, установив в статье 14 равные права и обязанности перевозчика независимо от того, по каким тарифам осуществляется перевозка пассажиров.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции, Законами Республики Хакасия от 21 февраля 2014 года N 15-ЗРХ "О дополнительных мерах социальной поддержки лиц, вышедших на страховую пенсию по старости, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Хакасия в сфере социальной поддержки населения", от 11 ноября 2004 года N 84 "О мерах социальной поддержки ветеранов, проживающих на территории Республики Хакасия", от 29 декабря 2011 года N 132-ЗРХ "О звании "Почётный гражданин Республики Хакасия", от 11 ноября 2004 года N 85 "О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий", от 2 октября 2008 года N 43-ЗРХ "О мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Хакасия" право на бесплатный проезд предусмотренным в них категориям граждан предоставлено на всех видах городского пассажирского транспорта общего пользования (кроме такси) независимо от того, по какому виду регулярных перевозок осуществляются перевозки - по регулируемым или по нерегулируемым тарифам.

Одновременно в названных региональных законах указано, что финансирование расходов осуществляется за счёт средств республиканского бюджета.

Из наименования оспариваемого регионального нормативного правового акта и содержания его пунктов 1 и 2 следует, что Порядок определяет цели и условия предоставления из республиканского бюджета субсидий, связанных с льготной перевозкой граждан, перевозчикам (юридическим лицам, за исключением государственных и муниципальных учреждений, и индивидуальным предпринимателям), осуществляющим пассажирские перевозки на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте городских (внутрирайонных) маршрутов, межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов, а также на железнодорожном транспорте пригородного сообщения (далее - перевозчики), а также критерии отбора перевозчиков в целях возмещения перевозчикам недополученных доходов в связи с льготной перевозкой граждан.

Исходя из приведённых выше федеральных и региональных норм является верным заключение суда первой инстанции, что субсидии предоставляются из республиканского бюджета перевозчикам, осуществляющим льготную перевозку граждан, как по регулируемым, так и по нерегулируемым тарифам.

Поскольку в абзаце втором подпункта "а" и абзаце втором подпункта "б" пункта 3 Порядка в качестве критериев предусмотрено наличие в обязательном порядке договора на осуществление пассажирских перевозок, который заключается исключительно при осуществлении перевозок по регулируемым тарифам, суд правомерно констатировал, что оспариваемых нормах из числа перевозчиков, имеющих право претендовать на получение субсидий, заведомо исключены перевозчики, осуществляющие регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам в том числе граждан, которым региональными законами предоставлены льготы.

Следовательно, названные выше региональные нормы правомерно судом признаны не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую силу, нарушающими права административного истца, осуществляющего перевозки как по регулируемым, так и по нерегулируемым тарифам льготной категории граждан.

Судебный акт в обжалуемой части является законным, доводы апелляционной жалобы, основанные на неверном толковании норм материального права, не могут повлечь его отмену.

Ошибочное утверждение суда о том, что абзац второй подпункта "а" и абзац второй подпункта "б" пункта 3 Порядка являются неопределёнными по своему содержанию, что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, не влияет на законность по существу правильного судебного акта и не влечёт его отмену.

Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в апелляционной жалобе, судом не допущено.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 23 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Республики Хакасия - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.