Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 48-АПГ18-33 Решение областного суда об отказе в иске о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утв. решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 37/13, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 48-АПГ18-33

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Устинова Александра Германовича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утвержденных решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 37/13,

по апелляционной жалобе Устинова Александра Германовича на решение Челябинского областного суда от 10 сентября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 37/13 (далее также - Решение N 37/13) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" (далее также - Правила землепользования и застройки).

Устинов А.Г., являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне магистралей городского и районного значения (К.3.1), ссылаясь на их несоответствие части 8 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и статье 19 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее также - Закон N 66-ФЗ). Требования мотивировал тем, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки нарушают его права и законные интересы на использование земельного участка с соответствии с видом разрешенного использования, установленного для садового участка, поскольку он не может разместить садовый дом и иные постройки, предусмотренные видами разрешенного использования для земель коллективных садов.

Решением Челябинского областного суда от 10 сентября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Устинов А.Г., ссылаясь на нарушение норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в заявлении. Обращает внимание, что отнесение принадлежащего ему земельного участка к зоне К.3.1 противоречит требованиям части 8 статьи 35 ГрК РФ, поскольку не допускается отнесение находящегося в частной собственности участка к землям общего пользования. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствующим пункту 3 части 1 статьи 30 ГрК РФ и пункту 4.8 свода правил "СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений". Не соглашается с выводом суда о возможности застройки участка при существующем градостроительном регламенте.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Челябинской городской Думой и Комитетом градостроительства и архитектуры города Челябинска представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование "город Челябинск" наделено статусом городского округа с внутригородским делением и имеет два равнозначных официальных наименования: "Челябинский городской округ с внутригородским делением" и "город Челябинск" (статья 1 Закона Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 706-ЗО "О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа", статья 1 Устава города Челябинска, принятого решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2).

Решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 37/13 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", в части 2 которых представлена карта градостроительного зонирования территории города Челябинска (приложение 2 к Решению N 37/13), в части 3 - градостроительные регламенты (приложение 3 к Решению N 37/13).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое Решение N 37/13 принято уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Устинов А.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ...

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории города Челябинска (приложение 2 к Решению N 37/13) указанный земельный участок располагается в территориальной зоне магистралей городского и районного значения (К.3.1).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Согласно основному чертежу "Планировочная структура города" Генерального плана города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 30 декабря 2003 г. N 32/3 (далее - Генеральный план), земельный участок административного истца находится в функциональной зоне застроенных территорий с высокой долей озеленения, предполагающей наличие улично-дорожной сети и территорий общего пользования.

На схеме "Основные направления развития транспортной инфраструктуры" Генерального плана отражена только магистральная автотранспортная сеть.

В этой связи оснований для выводов о том, что установленное в отношении земельного участка с кадастровым номером ... территориальное зонирование не соответствует Генеральному плану, не имеется.

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений, красным линиям, границам земельных участков (пункты 1, 2 и 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ).

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве положения приведенных правовых норм, обоснованно пришел к выводу, что Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне магистралей городского и районного значения (К.3.1) не противоречат действующему градостроительному законодательству.

Также следует согласиться с суждением суда со ссылкой на часть 8 статьи 36 ГрК РФ о том, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Довод апелляционной жалобы о необоснованном отнесении земельного участка административного истца к землям общего пользования является несостоятельным, поскольку определение границ оспариваемой территориальной зоны производилось органом местного самоуправления с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ) по красным линиям (пункт 2 части 2 статьи 34 ГрК РФ) в соответствии с документацией по планировке территории жилого района Панфиловцев в Советском районе города Челябинска, утвержденной постановлением Администрации города Челябинска от 20 апреля 2010 г. N 129-п и предусматривающей развитие улично-дорожной сети в этом районе.

Ссылки в апелляционной жалобе на нарушение прав административного истца на осуществление строительства, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 19 Закона N 66-ФЗ (утратившего силу с 1 января 2019 г.), не являются основанием к отмене принято судебного акта, поскольку реализация документации по планировке территории предполагает осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка и объекта капитального строительства, предусмотренных гражданским и земельным законодательством.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая Устинову А.Г. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утвержденные в установленном законом порядке решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 37/13, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующей оценки в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Челябинского областного суда от 10 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Устинова Александра Германовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.