Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 декабря 2018 г. N 14-АПГ18-14 О признании недействующей статьи 10 Положения о создании, содержании и реконструкции зелёных насаждений на территории городского округа город Воронеж, утв. решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 г. N 762-III

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 декабря 2018 г. N 14-АПГ18-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строймаркет-Черноземье" о признании недействующими отдельных предписаний Положения о создании, содержании и реконструкции зелёных насаждений на территории городского округа город Воронеж, утверждённого решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III, по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Строймаркет-Черноземье" на решение Воронежского областного суда от 20 августа 2018 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III, опубликованным в официальном издании "Воронежский курьер" N 44, 24 апреля 2012 года, утверждено Положение о создании, содержании и реконструкции зелёных насаждений на территории городского округа город Воронеж (далее - Положение).

Абзацем седьмым пункта 8.2 статьи 8 Положения предусмотрено, что структурное подразделение администрации городского округа город Воронеж по охране окружающей среды предоставляет порубочный билет после того, как заявитель перечисляет в бюджет городского округа города Воронеж сумму компенсационной стоимости насаждений, определённой согласно методике расчёта компенсационной стоимости зелёных насаждений.

Согласно пункту 9.1 статьи 9 Положения порубочный билет и (или) разрешение на пересадку деревьев и кустарников для проведения работ, планируемых по основаниям, указанным в поименованном выше пункте, предоставляется физическим или юридическим лицам, которыми или в интересах которых производится рубка насаждений, с включением требований по компенсационному озеленению, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 9.4 указанной статьи.

Статьёй 9.3 Положения предусмотрено, что компенсационное озеленение производится за счёт средств физических или юридических лиц, которым или в интересах которых произведена рубка насаждений.

В силу прямого указания в статье 10 Положения порубочный билет для проведения работ, планируемых по основаниям, указанным в пункте 8.2 статьи 8 этого же Положения, предоставляется физическим и юридическим лицам, которыми или в интересах которых производится рубка или уничтожение зелёных насаждений, после перечисления в установленном порядке в бюджет городского округа город Воронеж средств, составляющих компенсационную стоимость зелёных насаждений, планируемых к рубке или уничтожению (абзац первый).

Общество с ограниченной ответственностью "Строймаркет-Черноземье" (далее - ООО "Строймаркет-Черноземье"), которому было отказано в выдаче порубочного билета, обратилось в суд с административным иском о признании недействующим Положения в той мере, в которой оно к лицам, претендующим на получение порубочного билета, предъявляет одновременно требование и о перечислении в бюджет городского округа город Воронеж суммы компенсационной стоимости зелёных насаждений, и осуществлении компенсационного озеленения.

По мнению административного истца, такое правовое регулирование не соответствует гражданскому законодательству, закрепляющему в статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации принцип полного возмещения причинённых убытков.

Решением Воронежского областного суда от 20 августа 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Строймаркет-Черноземье" просит судебный акт отменить, как основанный на неправильном применении норм материального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Воронежской области, администрацией городского округа город Воронеж Воронежской области, Воронежской городской Думой представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым отменить судебное решение в части ввиду неправильного применения норм материального права.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий по решению вопросов местного значения, не регламентирует вопросы ответственности за нарушения законодательства в области окружающей среды, а принят в целях сохранения и развития зелёного фонда городского округа, реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и регулирует отношения в сфере благоустройства в части создания, реконструкции, содержания и иных действий в отношении зелёных насаждений на территории городского округа город Воронеж.

При этом суд первой инстанции указал, что орган местного самоуправления в целях создания и развития зелёного фонда вправе осуществлять правовое регулирование в объёме, обеспечивающем создание благоприятной окружающей среды, констатировав, что компенсационная стоимость зелёных насаждений и компенсационное озеленение не относятся к мерам ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды.

Судебная коллегия с изложенными выводами суда первой инстанции не может не согласиться исходя из того, что в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, обеспечивает решение населением вопросов местного значения и не допускается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статьи 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации).

Как следует из преамбулы решения Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III, утвердившего Положение, названное решение принято в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ).

В статье 2 Положения раскрыты понятия: "компенсационное озеленение" - создание зелёных насаждений взамен уничтоженных; "компенсационная стоимость зелёных насаждений" - стоимостная оценка типичных видов (категорий) зелёных насаждений и объектов озеленения, проведённая суммированием всех видов затрат, связанных с их созданием и содержанием, с учётом их социальной значимости; "уничтожение зелёных насаждений" - повреждение или изъятие зелёных насаждений, которое повлекло их гибель или утрату в качестве элемента ландшафта, озеленённой территории (за исключением пересадки); "рубка зелёных насаждений" - разновидность уничтожения зелёных насаждений путём спиливания, срубания, срезания.

Озеленение территории является составной частью благоустройства, организация которого отнесена к вопросам местного значения городского округа, как и использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 30 сентября 2010 года N 1261-О-О, выдача порубочных билетов, как составная часть процесса организации благоустройства и озеленения территорий, относится к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

К вопросам местного значения городского округа относится также организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, то есть деятельность, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию её последствий (абзац одиннадцатый статьи 1 и пункт 2 статьи 7 Федерального закона N 7-ФЗ, пункт 11 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

В статье 10 Федерального закона N 7-ФЗ определено, что органами местного самоуправления осуществляется управление в области охраны окружающей среды в соответствии с этим законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Из положений статьи 34, пункта 3 статьи 37 поименованного закона следует, что при осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды.

Федеральный законодатель, предоставив органу местного самоуправления полномочия по организации мероприятий по охране окружающей среды в границах соответствующего муниципального образования, не установил их объём и не урегулировал вопросы, касающиеся способов и методов восстановления природной среды, воспроизводства природных ресурсов, повреждённых в результате санкционированных уполномоченным лицом действий, направленных на решение конкретных задач.

Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность отдельных норм, регулирующих вопросы возмещения причинённого лесам вреда, в постановлении от 2 июня 2015 года N 12-П, констатировал, что особенности экологического ущерба предопределяют трудность и невозможность возмещения вреда в натуре и исчисления причинённого вреда, и в силу этого - условность оценки его размера, а также подчеркнул, что поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по её восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счёт субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду, что публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Исходя из изложенного является верным заключение суда первой инстанции, что указание в Положении о включении в порубочный билет и (или) разрешение на пересадку деревьев и кустарников для проведения работ требований по компенсационному озеленению и норма о выдаче названных документов после перечисления в установленном порядке в бюджет городского округа город Воронеж средств, составляющих компенсационную стоимость зелёных насаждений, планируемых к рубке или уничтожению, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, регулируют вопросы местного значения в сфере благоустройства и охраны окружающей среды в связи с правомерными действиями при осуществлении градостроительной деятельности, и не распространяются на отношения, связанные с ответственностью за нарушения природоохранного законодательства.

Вместе с тем суд первой инстанции, признавая заявленные требования в полном объёме необоснованными, не принял во внимание следующее.

Согласно статье 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель определяет вред окружающей среде как негативное изменение окружающей среды в результате её загрязнения, повлёкшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (статья 1 Федерального закона N 7-ФЗ), то есть в области охраны окружающей среды вред причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, представляющей собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, следовательно, возмещение вреда направлено на восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.

Институт компенсации ущерба окружающей среде, причинённого нарушением законодательства в области её охраны, регламентирован статьями 77 и 78 Федерального закона N 7-ФЗ, предусматривающими осуществление такой компенсации добровольно либо по решению суда или арбитражного суда исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, а также посредством возложения на основании решения суда или арбитражного суда обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счёт средств ответчика в соответствии с проектом восстановительных работ (статья 78); вред окружающей среде, причинённый юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77).

В силу прямого указания федерального законодателя, содержащегося в пункте 2.1 статьи 78 названного выше закона, при определении размера вреда окружающей среде, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, учитываются понесённые лицом, причинившим соответствующий вред, затраты по устранению такого вреда.

Приведённое правовое регулирование согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в названном выше постановлении, согласно которой основная задача России как гаранта экологического благополучия - достижение баланса частных и публичных интересов в экономической сфере и в сфере обеспечения экологической безопасности. В этом же постановлении обращено внимание на необходимость при установлении ответственности за экологические правонарушения учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную применительно к таможенному регулированию (постановления от 27 апреля 2001 года N 7-П и от 14 июля 2003 года N 12-П) об обязанности федерального законодателя при регулировании вопросов, касающихся гражданско-правовой и публично-правовой (в том числе административной и уголовной) ответственности, исходить не только из публичных интересов государства, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений, а также указано на обязательность соблюдения при правовом регулировании возмещения вреда окружающей среде, вытекающего из Конституции Российской Федерации принципа справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности.

Таким образом, федеральный законодатель, регулируя вопросы возмещения вреда окружающей среде в результате противоправных действий, предусмотрел возможность произведённые правонарушителем расходы на возмещение вреда окружающей среде учитывать при определении размера выплат в соответствии с таксами и методиками (т.е. вычитать из них).

Между тем исходя из содержания пункта 9.1 статьи 9 и статьи 10 Положения в их системном единстве за правомерное уничтожение объектов окружающей среды (рубка на основании порубочного билета), предусмотрена наряду с компенсационным озеленением обязанность уплатить компенсационную стоимость, включающую в себя, как это следует из Методики расчёта компенсационной стоимости зелёных насаждений на территории городского округа город Воронеж, утверждённой постановлением администрации названного округа от 28 июня 2012 года N 513, стоимость посадочного материала и единовременные затраты на его посадку, то есть расходы, связанные с компенсационным озеленением.

Исходя из изложенного, с учётом толкования Конституционным Судом Российской Федерации норм о возмещении вреда окружающей среде, оспариваемое административным истцом правовое регулирование, как основанное на иных, отличных от федеральных правил, и предусматривающее более строгие последствия для лица, действующего правомерно, нежели чем при виновном причинении вреда окружающей среде, нельзя признать соответствующим имеющим большую силу нормативным правовым актам.

При таких обстоятельствах судебный акт в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующей статьи 10 Положения является незаконным и подлежит отмене с вынесением нового решения о признании названной статьи недействующей в той мере, в которой она не предусматривает учёт понесённых при проведении компенсационного озеленения затрат на создание зелёных насаждений взамен уничтоженных лицом, которое или в интересах которого произведена рубка или уничтожение зелёных насаждений.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Воронежского областного суда от 20 августа 2018 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Строймаркет-Черноземье" о признании недействующей статьи 10 Положения о создании, содержании и реконструкции зелёных насаждений на территории городского округа город Воронеж, утверждённого решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III, отменить и принять в этой части новое решение.

Признать недействующей с момента вынесения настоящего апелляционного определения статью 10 Положения о создании, содержании и реконструкции зелёных насаждений на территории городского округа город Воронеж, утверждённого решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III, в той мере, в которой она не предусматривает учёт понесённых при проведении компенсационного озеленения затрат на создание зелёных насаждений взамен уничтоженных лицом, которое или в интересах которого произведена рубка или уничтожение зелёных насаждений.

В остальной части это же решение оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строймаркет-Черноземье" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.