Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2019 г. N 71-АПГ18-17 Решение областного суда об отказе в признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утв. решением городского Совета депутатов Калининграда от 25.12.2017 г. N 339, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2019 г. N 71-АПГ18-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Балтик Экспо" о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339, по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Балтик Экспо" на решение Калининградского областного суда от 27 сентября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителей Правительства Калининградской области - Орловой Е.А., Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области - Власкова К.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339 (далее также - Решение N 339) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (далее также - Правила землепользования и застройки).

Открытое акционерное общество "Балтик Экспо" (далее также - ОАО "Балтик Экспо", Общество), являющееся владельцем на праве долгосрочной (до 2052 г.) аренды земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 площадью 29 459 кв. м по ул. Октябрьская, За в Московском районе г. Калининграда и собственником расположенных на этом земельном участке нежилых строений выставочного павильона и выставочного комплекса, обратилось в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части:

графического изображения фрагмента карты границ территориальных зон (приложение N 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта границ территориальных зон") применительно к указанному земельному участку;

установления границ территориальных зон, изменяющих конфигурацию и границы земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18, в том числе образующих на территории данного земельного участка территории общего пользования;

установления зоны ограничения жилищного строительства (приложение N 2 "Карта градостроительного зонирования. Карта границ зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия") применительно к земельному участку с кадастровым номером 39:15:140302:18;

установления на карте градостроительного зонирования границ зон охраны (охранные зоны объектов культурного наследия, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта) и границ запретных зон памятников культурного наследия: "Мост "Медовый", 1879-1882 гг.", расположенный по адресу: г. Калининград, ул. Октябрьская; "Мост "Деревянный", 1903-1904 гг.", расположенный по адресу: г. Калининград, ул. Октябрьская; "Здание сиротского еврейского приюта, 1904-1905 гг.", расположенное по адресу: г. Калининград, ул. Октябрьская, 3, применительно к земельному участку с кадастровым номером 39:15:140302:18.

Требования мотивированы тем, что в целях строительства международного выставочного комплекса 26 июня 2014 г. Обществом был получен утвержденный администрацией городского округа "Город Калининград" градостроительный план земельного участка, согласно которому одним из основных видов разрешенного использования является размещение Экспоцентров, международных выставок, гостиниц. 7 ноября 2014 г. между ОАО "Балтик Экспо" и "CZECHOSLOVAK ENERGY, OIL&GAS, a.s." заключен договор о совместной деятельности по реконструкции и строительству международного конгрессно-выставочного центра Евразийского сотрудничества в г. Калининграде. Утвержденные оспариваемым нормативным правовым актом границы территориальных зон, границы зон ограничения жилищного строительства и градостроительные регламенты не соответствуют сложившемуся землепользованию и препятствуют реконструкции и строительству международного конгрессно-выставочного центра. Территориальные зоны, установленные на находящемся в пользовании ОАО "Балтик Экспо" земельном участке, нарушают границы защитных зон вышеперечисленных памятников культурного наследия. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 г. N 1735-р (далее также - Распоряжение N 1735-р), утвердившее документацию по планировке территории Московского и Ленинского районов г. Калининграда, не вступило в законную силу, в Правительстве Калининградской области и администрации городского округа "Город Калининград" отсутствовали оригиналы утвержденной документации.

Решением Калининградского областного суда от 27 сентября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней ОАО "Балтик Экспо" просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об удовлетворении его требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, и ссылается на необоснованность отказов суда в удовлетворении ходатайств об истребовании доказательств. Не соглашается с выводом суда об отсутствии нарушения прав административного истца Решением N 339. Указывает, что с 16 августа 2018 г. закончилось действие Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Закон N 108-ФЗ), при этом в период подготовки к чемпионату мира объекты инфраструктуры для его проведения на участке административного истца возведены не были. В силу статьи 56.6 Земельного кодекса Российской Федерации срок действия решения об изъятии земельного участка для муниципальных нужд составляет три года, следовательно, срок действия постановления правительства Калининградской области от 25 марта 2015 г. N 156 "Об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных нужд Калининградской области" истек.

В жалобе также указывается на незаконное, по мнению ОАО "Балтик Экспо", установление границ территориальных зон с наложением на защитные зоны перечисленных в административном иске объектов культурного наследия.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Правительством Калининградской области и Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 19 предусмотрено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, документы градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, документация по планировке территории муниципальных образований Калининградской области, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу этого закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Правила землепользования и застройки, учитывая, что их разработка началась до вступления в силу Закона N 19, приняты уполномоченным на дату их издания органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы в установленном порядке.

ОАО "Балтик Экспо" по договору, заключенному 9 июня 1998 г. с мэрией г. Калининграда, является владельцем на праве долгосрочной (до 2052 г.) аренды земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 площадью 29 459 кв. м по ул. Октябрьская, 3а в Московском районе г. Калининграда, на котором расположены принадлежащие ему нежилые строения выставочного павильона и выставочного комплекса.

Согласно карте градостроительного зонирования (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) указанный земельный участок отнесен к территориальной зоне общественно-жилого назначения (ОЖ).

Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения поданного ОАО "Балтик Экспо" административного искового заявления, указав что Правила землепользования и застройки соответствуют градостроительному законодательству и приняты с соблюдением установленной им процедуры, в связи с чем не подлежат признанию недействующими.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Поскольку установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен земельный участок административного истца, соответствует предусмотренной Генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, зоне смешанного функционального назначения (которая предназначена для застройки на равных основаниях общественно-деловыми и жилыми зданиями, как правило, отдельно стоящими и не образующими полноценных элементов жилой среды (жилых групп, кварталов), а также сопутствующими объектами инженерной и транспортной (парковки) инфраструктуры, объектами первичной ступени культурно-бытового обслуживания), а территории общего пользования соотносятся с зоной улично-дорожной сети, правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований у суда не имелось.

Доводы жалобы о недопустимости установления границ территориальной зоны с наложением на защитные зоны объектов культурного наследия "Мост "Медовый", 1879-1882 гг.", "Мост "Деревянный", 1903-1904 гг.", "Здание сиротского еврейского приюта, 1904-1905 гг." подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Согласно карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия (приложение N 2 к Правилам землепользования и застройки) часть земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 находится в защитных зонах названных объектов культурного наследия, а также объекта культурного наследия федерального значения "Кафедральный собор, 1320-1380 гг." и объекта культурного наследия местного значения "Памятный знак морякам-балтийцам, 1974 г.".

Зоны охраны указанных объектов культурного наследия до настоящего времени не установлены.

Зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), в соответствии с пунктом 1 статьи 34 которого в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта). При этом пунктами 1, 6 статьи 34.1 упомянутого федерального закона предусмотрено, что до момента установления зоны охраны объекта в отношении территории памятников и ансамблей, включенных в реестр, устанавливаются защитные зоны, в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3 статьи 36 ГрК РФ).

Содержание приведенных норм в их системном единстве свидетельствует о том, что зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также защитные зоны объектов культурного наследия не являются территориальными зонами, а являются зонами с особыми условиями использования территорий. В данных зонах их использование осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, предусмотренных для данных зон. Относительно рассматриваемого дела - с учетом ограничений, перечисленных в статье 34.1 Закона N 73-ФЗ.

В силу изложенного наложение границ защитных зон, отображенных на карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия (приложение N 2 к Правилам землепользования и застройки), на границы территориальной зоны, отображенной на карте градостроительного зонирования (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки), законодательству о градостроительной деятельности не противоречит.

Ссылки в апелляционной жалобе на истечение срока применения Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и срока действия постановления правительства Калининградской области от 25 марта 2015 г. N 156 "Об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных нужд Калининградской области" на правильность обжалуемого решения не влияют.

В соответствии с частью 2 статьи 27 Закона N 108-ФЗ распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 г. N 1735-р утверждена Основная часть проекта планировки территории Московского и Ленинградского районов Калининграда, предназначенная для размещения стадиона на 45 000 зрительских мест, финансирование строительства которого предусмотрено за счет средств федерального бюджета. Приложением N 2 к Основной части проекта планировки является Характеристика проектной улично-дорожной сети, включающей строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего Зарайскую улицу, набережную Генерала Трибуца, набережную Генерала Карбышева.

На основании указанного проекта планировки постановлением Правительства Калининградской области от 30 декабря 2014 г. N 929 со ссылкой на статью 27 Закона N 108-ФЗ утвержден Проект межевания территории Московского и Ленинградского районов Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45 000 зрительских мест.

Указанные нормативные правовые акты не отменены и недействующими в судебном порядке не признавались.

Предусмотренное Правилами землепользования и застройки градостроительное зонирование территории, к которой относится находящийся в аренде у административного истца земельный участок, было соотнесено с установленной на момент принятия Решения N 339 планировкой территории, и следовательно, соответствует пункту 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории.

Указание в апелляционной жалобе на нарушение прав административного истца на осуществление в рамках договора о совместной деятельности строительства не является основанием к отмене принятого судебного акта, поскольку реализация документации по планировке территории предполагает осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка и объекта капитального строительства, предусмотренных гражданским и земельным законодательством.

Довод жалобы о необоснованном отказе суда в удовлетворении ходатайств Общества об истребовании дополнительных доказательств не может быть принят во внимание, поскольку согласно части 3 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации достаточность и допустимость доказательств по делу определяется судом. Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела (статья 60 КАС РФ). Все представленные в материалы дела документы являются достаточными для рассмотрения настоящего дела и в дополнении не нуждаются. В удовлетворении ходатайств административного истца об истребовании дополнительных доказательств суд правомерно отказал.

Нарушений норм процессуального законодательства в части ненаправления заинтересованному лицу "CZECHOSLOVAK ENERGY, OIL&GAS, a.s." уточненных административным истцом требований, на что последний ссылается в жалобе, Судебная коллегия не усматривает, поскольку дело рассматривается в порядке абстрактного нормоконтроля, а интересы заинтересованного лица и административного истца до истечения срока действия одной из доверенностей представляло одно и то же физическое лицо.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калининградского областного суда от 27 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Балтик Экспо" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.