Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 69-АПГ18-12 Решение суда автономного округа об удовлетворении иска об оспаривании отдельных положений лесохозяйственного регламента Советского лесничества, утв. приказом Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 марта 2018 г. N 18-нп, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 69-АПГ18-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры об оспаривании отдельных положений лесохозяйственного регламента Советского лесничества, утвержденного приказом Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 марта 2018 N 18-нп, по апелляционным жалобам Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и казенного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Управление автомобильных дорог" на решение Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12 сентября 2018 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Приказом Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 марта 2018 года N 18-нп утвержден лесохозяйственный регламент Советского лесничества (далее также - Регламент, Регламент Советского лесничества).

Текст документа опубликован 5 апреля 2018 года на Информационно-аналитическом интернет-портале ugra-news.ru ("Новости Югры") и 15 апреля 2018 года в издании "Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" N 4 (часть I, том 2), ст. 348.

Согласно пункту 1.7 Регламента на территории Советского лесничества располагаются три особо охраняемые природные территории: государственный природный заказник федерального значения "Верхне-Кондинский", природный парк "Кондинские озера", памятник природы местного значения "Озеро Ранге-Тур".

В структуре Регламента имеется таблица N 4 "Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов", в которой приведено распределение лесов в границах Советского лесничества по целевому назначению и категориям на защитные и эксплуатационные леса.

При этом к эксплуатационным лесам отнесены, в том числе и лесные участки указанных выше особо охраняемых природных территорий. Так, в границах государственного природного заказника федерального значения "Верхне-Кондинский" к эксплуатационным лесам отнесены лесные участки квартала 211, части кварталов 177, 197-199, 212 Арантурского урочища Арантурского участкового лесничества, части кварталов 16, 67, 154 урочища "Кондинские озера" Арантурского участкового лесничества, кварталов 2, 3, 7, 8, 10, 11, 13, 17-65, части кварталов 1, 12, 66-74, 77, 78 Комсомольского урочища Эсского участкового лесничества, кварталов 33-35, 65-67, 101-105, 136-138, 170, 171, 197, части кварталов 36, 68, 69, 106, 139-141, 172-174, 198-200, 219 Картопского урочища Эсского участкового лесничества, квартала 36, части квартала 30 Кондинского урочища Эсского участкового лесничества, части квартала 103 Тугринского урочища Самзасского участкового лесничества, кварталов 5, 9-12, 18-21, 23-25, 38, 71, 74, части кварталов 1-4, 6, 8, 13-15, 22, 26-28, 37, 39-41, 70, 72-74, 107-109 Картопского урочища Картопского участкового лесничества, части кварталов 149-152, 156, 157, 165-171 Зеленоборского урочища Зеленоборского участкового лесничества, кварталов 37-81, 85-88, части кварталов 84, 91-97, 144, 172, 175 Кондинского урочища Пионерского участкового лесничества, кварталов 42-44, 50-54, 60-63, 70, 71, 77, 78, 82-85, 88-91, 96, 97, части кварталов 49, 58, 59, 67-69, 75, 76, 81, 87, 93-95, 102-104 Пионерского урочища Пионерского участкового лесничества.

В границах природного парка окружного значения "Кондинские озера" к эксплуатационным лесам отнесены лесные участки кварталов 4-7, 18-21, 38-43, 48-51, 70-73, 89, 111, 112, 134, 158, части кварталов 16, 67, 109, 110, 132, 133, 154-157 урочища "Кондинские озера" Арантурского участкового лесничества, памятника природы местного значения "Озеро Ранге-Тур" - лесные участки кварталов 109, 110, 132, 133, 155-157 урочища "Кондинские озера" Арантурского участкового лесничества Советского лесничества.

Прокурор Ханты-Мансийского автономного округа - Югры обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия Регламента Советского лесничества в части включения в эксплуатационные леса в таблице N 4 пункта 1.5 "Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов" лесных участков особо охраняемых природных территорий.

В обоснование заявленных требований прокурор Ханты-Мансийского автономного округа - Югры сослался на то, что отнесение лесных кварталов, включенных в состав природного заказника "Верхне-Кондинский", природного парка "Кондинские озера" и памятника природы "Озеро Ранге-Тур", к эксплуатационным лесам противоречит положениям статей 12, 102, 103 Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий. Данные нарушения законодательства, как указал прокурор Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, напрямую затрагивают интересы Российской Федерации как собственника лесных участков, а также права неопределенного круга лиц, которые постоянно или временно проживают в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, на сохранение благоприятной окружающей среды.

Решением Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12 сентября 2018 года административные исковые требования прокурора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры удовлетворены. Лесохозяйственный регламент Советского лесничества, утвержденный приказом Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 марта 2018 года N 18-нп, в оспариваемой части признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Департамент недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица казенное учреждение "Управление автомобильных дорог" ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, а также неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.

На апелляционную жалобу Департамента прокуратурой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного Кодекса Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда.

Разрешая заявленные требования, суд, сославшись на положения статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, правильно указал, что утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти, и в этой связи пришел к обоснованному выводу о превышении административным ответчиком, утвердившим оспариваемый в части Регламент, предоставленных ему полномочий.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации содержится перечень полномочий в области лесных отношений, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, указанных в части 2 статьи 83 настоящего Кодекса, а также лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Исходя из приведенных положений законодательства, утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти.

Согласно пункту 1 Положения о Департаменте недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденного постановлением губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 22 декабря 2016 года N 157, Департамент недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (Депнедра и природных ресурсов Югры) является исполнительным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Судом установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что на территории Советского лесничества располагаются три особо охраняемые природные территории:

государственный природный заказник федерального значения "Верхне-Кондинский", учрежденный распоряжением Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1971 года N 855-р;

природный парк окружного значения "Кондинские озера", созданный постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа от 24 ноября 1998 года N 498;

памятник природы местного значения "Озеро Ранге-Тур", образованный решением Тюменского облисполкома от 26 февраля 1988 года N 65.

Таким образом, Департамент недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, являющийся исполнительным органом государственной власти автономного округа, утверждая Регламент Советского лесничества, отдельные лесные участки которого расположены на землях особо охраняемых природных территорий, в оспариваемой части вышел за пределы предоставленных ему полномочий, что являлось основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Кроме того, разрешая дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что положения Регламента Советского лесничества в части отнесения лесных кварталов, включенных в состав природного заказника "Верхне-Кондинский", природного парка "Кондинские озера" и памятника природы "Озеро Ранге-Тур", к эксплуатационным лесам противоречат положениям статей 12, 102 и 103 Лесного кодекса Российской Федерации, указав, что цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников (часть 1 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации).

Защитные леса в соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ).

В статье 2 названного федерального закона перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе государственные природные заказники, природные парки, памятники природы.

В соответствии со статьями 21, 24, 27 Федерального закона от 14 марта 1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков. На территориях памятников природы и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.

Как следует из пунктов 1.4, 2.1, 3.1 Положения о государственном природном заказнике федерального значения "Верхне-Кондинский", утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 1 сентября 2009 года N 273, заказник образован без ограничения срока действия для сохранения природных комплексов Кондо-Сосьвинского Приобья. На территории заказника запрещается, в том числе заготовка древесины (за исключением заготовки древесины гражданами для собственных нужд), проведение сплошных рубок леса, за исключением связанных со строительством, реконструкцией и эксплуатацией линейных объектов, осуществляемых в соответствии с указанным положением; геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых, а также выполнение иных, связанных с пользованием недрами работ; строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства, не связанных с выполнением задач, возложенных на заказник.

В соответствии с пунктами 1.8, 1.9, 4.5, 4.6 Положения о природном парке "Кондинские озера", утвержденного постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26 июня 2015 года N 188-п, природный парк предназначен для сохранения водной системы озер Арантур, Понтур, Ранге-Тур Кондинского речного бассейна и прилегающих территорий с расположенными на них природными ландшафтами, памятниками истории и культуры. Природный парк образован без ограничения срока действия, на его территории запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, противоречащая цели и задачам природного парка. Проведение геологоразведочных работ и работ по добыче нефти на территории природного парка разрешается в виде исключения, на основе лицензирования недр и проведенных поисково-разведочных работ, с учетом особенностей установленного режима функциональных зон после согласования с бюджетным учреждением Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Природный парк "Кондинские озера" имени Л.Ф. Сташкевича" и Департаментом недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, при выполнении ряда обязательных условий и требований.

Согласно режиму охраны памятника природы местного значения "Озеро Ранге-Тур", утвержденному решением Тюменского облисполкома от 26 февраля 1988 года N 65, на территории охранной зоны вокруг озера запрещаются, в том числе все виды лесопользования, строительство зданий и сооружений, дорог, трубопроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, разработка полезных ископаемых.

Как установлено судом, перечень особо охраняемых природных территорий в границах Советского лесничества с указанием номеров кварталов или их части представлен в таблице N 6 Регламента.

Между тем на территории лесничества не выделена категория защитных лесов "Леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях", лесные участки, расположенные на таких территориях, отнесены к эксплуатационным лесам, что противоречит, как правильно указал суд, положениям статей 12, 102, 103 Лесного кодекса Российской Федерации.

В отличие от эксплуатационных лесов в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 5 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации). Запрет на проведение в лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено режимом зон, установленных в границах этих особо охраняемых территорий, установлен частью 3 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом, в связи с отнесением лесных участков в границах вышеуказанных особо охраняемых природных территорий к категории эксплуатационных лесов ряд участков передан Департаментом в аренду ООО "Лукойл-Западная Сибирь", ООО "Екатеринбург-2000", ООО "Пулытьинское", КУ "Управление автомобильных дорог", в том числе для строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередач, линейных объектов связи, автодороги, выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых.

Таким образом, в результате отнесения оспоренным лесохозяйственным регламентом лесных участков, включенных в состав государственного природного заказника "Верхне-Кондинский", природного парка "Кондинские озера" и памятника природы "Озеро Ранге-Тур", к эксплуатационным лесам, в границах названных особо охраняемых природных территорий разрешено осуществление сплошных и выборочных рубок с целью заготовки древесины, размещение лесоперерабатывающей инфраструктуры и другие виды использования лесов без соблюдения ограничений, определенных федеральным законодательством для особо охраняемых природных территорий, что противоречит целям создания заказника, природного парка и памятника природы и нарушает права лиц, проживающих на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, на сохранение благоприятной окружающей среды.

Доводам административного ответчика о том, что оспариваемый Регламент принят во исполнение приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 года N 164 "Об отнесении лесов на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к ценным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ", которым установлена принадлежность лесных участков лесов Советского лесничества к категории эксплуатационных лесов, судом первой инстанции дана, надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласиться у Судебной коллегии не имеется, поскольку судом установлено противоречие оспариваемых норм Регламента федеральным законам.

Доводы апелляционной жалобы Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о нарушении прав ООО "Лукойл-Западная Сибирь", являются несостоятельными и не могут повлечь отмену решения суда, поскольку названным заинтересованным лицом решение суда не обжалуется, а административный ответчик не осуществляет представительство его интересов по делу.

Довод апелляционной жалобы КУ ХМАО - Югры "Управление автомобильных дорог" о неизвещении учреждения о времени и месте судебного заседания не обоснован, так как из материалов дела следует, что о времени и месте судебного заседания 12 сентября 2018 года КУ ХМАО - Югры "Управление автомобильных дорог" извещено по электронной почте (л.д. 46, т. 8).

Довод жалобы заинтересованного лица о том, что судом не учтены его права и законные интересы, не может служить основанием для отмены постановленного судебного акта, поскольку в данном случае судом разрешался вопрос законности нормативного правового акта по иску прокурора, поданного в соответствии со статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля, при рассмотрении которого судом дана оценка его законности вне привязки к конкретным правоотношениям, конкретным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле, судом проверен оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал его не действующим с указанного в решении суда времени. В связи с этим вышеуказанные доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица - КУ ХМАО - Югры "Управление автомобильных дорог" о нарушении их прав не могут повлиять на правильность выводов суда первой инстанции.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании, его выводы подробно мотивированы.

Учитывая, что до вынесения решения судом оспариваемый нормативный правовой акт применялся, суд правомерно признал его не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Другие доводы апелляционных жалоб основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда они не опровергают, в связи с чем не могут повлечь отмену по существу правильного решения суда.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и казенного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Управление автомобильных дорог" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.