Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 января 2019 г. N 46-АПГ18-36 Решение областного суда об отказе в иске о признании недействующей статьи 6.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 г. N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 января 2019 г. N 46-АПГ18-36

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области о признании недействующей статьи 6.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" по апелляционному представлению заместителя прокурора Самарской области на решение Самарского областного суда от 13 августа 2018 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения против удовлетворения представления представителя Самарской Губернской Думы Ляопарова Р.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

статьёй 6.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (далее - Закон Самарской области N 115-ГД), опубликованного в официальном печатном издании "Волжская коммуна", N 207 (26005), 7 ноября 2007 года, установлена ответственность за осуществление и организацию розничной торговли или оказание бытовых услуг на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией (части 1 и 2), за осуществление и организацию розничной торговли рыбной и прочей продукции рыболовства и рыбоводства (в том числе ракообразными) в указанных выше местах (части 1.1 и 2.1), а также за совершение названных действий лицом, ранее подвергнутыми административному наказанию за аналогичные административные правонарушения (части 3 и 3.1).

Прокурор Самарской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённой статьи, ссылаясь на превышение компетенции со стороны субъекта Российской Федерации, поскольку федеральный законодатель в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях установил ответственность за осуществление розничной торговли на земельных участках, не предоставленных уполномоченным органом для этих целей, в статье 7.1 (самовольное занятие земельного участка или его части), в статье 8.8 (использование земельного участка не по целевому назначению).

Административный истец указал также на неопределённость диспозиции названных административных правонарушений, поскольку не исключается привлечение к административной ответственности лиц, осуществляющих розничную торговлю и в случае, если место осуществления конкретного вида торговли не установлено либо осуществляется на земельных участках, принадлежащих лицам на праве собственности или ином законном праве.

Решением Самарского областного суда от 13 августа 2018 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционном представлении заместитель прокурора Самарской области просит отменить судебный акт ввиду несоответствия выводов суда нормам материального права и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении, Губернатором Самарской области и Самарской Губернской Думой представлены возражения об их несостоятельности и законности судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений на него, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены судебного решения.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из данного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 указанного кодекса к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В силу пункта 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года N 65 "О свободе торговли" установлено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведённых органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" рынок организуется в соответствии с планом, предусматривающим организацию рынков на территории субъекта Российской Федерации и утверждённым органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с архитектурными, градостроительными и строительными нормами и правилами, с проектами планировки и благоустройства территории субъекта Российской Федерации и территории муниципального образования и с учётом потребностей субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа. Потребности субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа определяются исходя из необходимости обеспечения населения муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного субъекта Российской Федерации, теми или иными товарами. Планом должны предусматриваться места расположения предполагаемых рынков, их количество и типы.

Законом Самарской области от 31 мая 2007 года N 41-ГД "Об организации розничных рынков на территории Самарской области" установлен порядок организации розничного рынка.

Приказом Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области от 28 ноября 2013 года N 265 утверждён План организации розничных рынков на территории области, который определил, в том числе, месторасположение рынков на территории области.

Розничная торговля - вид торговой деятельности, которая может осуществляться в том числе в нестационарных торговых объектах, размещение которых на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой уполномоченным органом местного самоуправления (пункт 3 статьи 2, части 1 и 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

Из анализа приведённого законодательства следует, что определение мест розничной торговли относится к компетенции субъекта Российской Федерации и в определённых законом случаях органов местного самоуправления, следовательно, установление ответственности за торговлю в местах, не определённых названными органами, относится к компетенции субъекта Российской Федерации.

При таком положении вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения областного закона приняты законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, является правильным.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд правомерно не усмотрел несоответствие оспариваемых норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подробно и аргументированно изложив позицию в решении, которая согласуется с нормами материального права, регулирующими возникшие отношения.

Верным является суждение суда, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не устанавливает ответственность за осуществление и организацию розничной торговли на территории общего пользования вне отведённых органами государственной власти или органами местного самоуправления мест.

Суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельным довод административного истца, считающего, что ответственность за розничную торговлю охватывается составами, предусмотренными статьями 7.1 и 8.8 поименованного выше кодекса, поскольку названные составы административных правонарушений имеют место в области охраны собственности и охраны окружающей среды, то есть имеют иной объект и предмет противоправных действий.

Судебная коллегия не может не согласиться с выводом суда о соответствии статьи 6.1 Закона Самарской области N 115-ГД по своему содержанию общеправовому критерию формальной определённости.

Диспозиция каждой нормы названной статьи содержит указание на место совершения правонарушения - территории общего пользования, которая не установлена уполномоченным органом как место розничной торговли, следовательно, как правильно констатировал суд первой инстанции, не подразумевает возможность привлечения к административной ответственности лиц, осуществляющих розничную торговлю на земельных участках, находящихся в частной собственности или на ином законном праве, как и не распространяется на хозяйствующих субъектов, осуществляющих разносную и развозную торговлю, являющуюся разновидностью розничной торговли, путём непосредственного контакта с покупателем (в организациях, на транспорте, на дому или на улице), то есть в местах, не включённых в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Доводы апелляционного представления основаны на неверном толковании норм материального права и не свидетельствуют о несоответствии оспариваемых региональных норм федеральному законодательству и не влекут отмену судебного решения.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309, и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 13 августа 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора Самарской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.