Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 16-АПГ18-17 Решение суда первой инстанции о признании не действующим в части Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утв. постановлением администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 16-АПГ18-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Земля Профи" о признании не действующим в части Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п,

по апелляционным жалобам Администрации Волгоградской области, Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области на решение Волгоградского областного суда от 11 сентября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Земля Профи" Кузьмичева А.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п (далее также - Постановление N 469-п) утвержден Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов (далее также - Порядок).

Постановлением Администрации Волгоградской области от 18 марта 2016 г. N 113-п "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов" (далее также - Постановление N 113-п) изложен в новой редакции подпункт 2.1.5 Порядка. Согласно абзацу девятому указанного подпункта в новой редакции в случае заключения договора аренды земельного участка, предоставленного для завершения строительства расположенных на данном земельном участке объектов незавершенного строительства, за исключением многоквартирных домов, размер годовой арендной платы за такой земельный участок устанавливается в пятикратном размере годовой арендной платы, рассчитанной в соответствии с Порядком, если иное не установлено земельным законодательством.

Общество с ограниченной ответственностью "Земля Профи" (далее также - ООО "Земля Профи", Общество), являющееся арендатором расположенного в г. Волгограде земельного участка, предоставленного для завершения строительства гостиницы с автостоянкой, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании абзаца девятого подпункта 2.1.5 Порядка недействующим, указывая на установление повышающего коэффициента в отсутствие анализа оценочных характеристик и учета экономических факторов, определяющих доходность земельного участка, и несоответствие оспариваемого положения пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), а также основным принципам определения арендной платы, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).

Решением Волгоградского областного суда от 11 сентября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: абзац девятый подпункта 2.1.5 Порядка признан не действующим со дня вступления в законную силу судебного акта.

В апелляционных жалобах Администрация Волгоградской области и Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просят решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагают, что судом необоснованно не приняты во внимание доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что кадастровая оценка земель основана на принципах классификации земель по целевому назначению и виду разрешенного использования, в связи с чем все коэффициенты, предусмотренные формулой расчета арендной платы, установлены с учетом категории земель и видов разрешенного использования земельных участков. Кадастровая стоимость земельного участка является величиной, характеризующей экономическую ценность и доходность конкретного земельного участка, следовательно, прогнозирование при принятии оспариваемой нормы размера арендной платы на основании данных об этой экономической характеристике земельного участка свидетельствует о проведении оценки экономических факторов, влияющих на доходность земельного участка. Установление оспариваемого коэффициента кратным экономической составляющей земельного участка (кадастровой стоимости) подразумевает соблюдение принципа экономической обоснованности. Поскольку законом не предусмотрена обязанность органа власти, устанавливающего порядок определения размера арендной платы за публичные земли, документального оформления экономического обоснования, критерии и требования к содержанию такого документа отсутствуют.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Земля Профи" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ следует, что порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое Постановление N 469-п и внесшее в него изменения Постановление N 113-п приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуются.

Согласно пункту 2.1.1 Порядка размер арендной платы за земельные участки из категории земель населенных пунктов рассчитывается как произведение кадастровой стоимости земельного участка (КСЗУ) на коэффициент вида функционального использования земельного участка (К_ви), коэффициент дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов (К_дп), коэффициент категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов (К_кан).

Абзацем девятым подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы установлено, что в случае заключения договора аренды земельного участка, предоставленного для завершения строительства расположенных на данном земельном участке объектов незавершенного строительства, за исключением многоквартирных домов, размер годовой арендной платы за такой земельный участок устанавливается в пятикратном размере годовой арендной платы, рассчитанной в соответствии с данным порядком, если иное не установлено земельным законодательством.

11 апреля 2016 г. между Комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области и ООО "Земля Профи" заключен договор аренды N 1933-В в отношении земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, из земель населенных пунктов, площадью 13 001 кв.м, с кадастровым номером 34:34:040044:14, вид разрешенного использования: гостиница с подземной автопарковкой, расположенного по адресу: Волгоградская обл., г. Волгоград, ул. Краснознаменская, 5 а.

Пунктами 1.1 и 1.2 указанного договора аренды определено, что земельный участок предоставлен для завершения строительства объекта - гостиницы с подземной автопарковкой; на земельном участке имеется объект незавершенного строительства.

Из расчета арендной платы за земельный участок, являющегося неотъемлемой частью договора аренды, следует, что арендная плата рассчитана по формуле с учетом пятикратного повышения, предусмотренного абзацем девятым подпункта 2.1.5 Порядка.

Суд первой инстанции, установив, что при введении оспариваемого условия о повышении размера арендной платы при аренде земельных участков, предоставленных для завершения строительства расположенных на них объектов незавершенного строительства, анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, не проводились, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он основан на правильном применении норм закона и соответствует обстоятельствам дела.

Согласно пункту 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", которое является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Одним из принципов определения арендной платы Постановление N 582 указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 г. N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Представленное в материалы дела финансово-экономическое обоснование к проекту Постановления N 113-п не содержит экономического обоснования принятия оспариваемого абзаца девятого подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы.

Имеющаяся в материалах дела пояснительная записка к проекту Постановления N 113-п выводов об экономической обоснованности условия о необходимости пятикратного повышения арендной платы и доказательств того, что при определении необходимости такого повышения производились какие-либо расчеты, также не содержит.

В отсутствие экономического обоснования само по себе использование земельного участка для завершения строительства расположенных на нем объектов незавершенного строительства не может рассматриваться как основание для повышения арендной платы за такой земельный участок.

При таких данных суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что введение пятикратного увеличения размера арендной платы является произвольным, не связанным с многофакторным анализом доходности земельного участка, что противоречит основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал нормативный правовой акт не действующим в оспариваемой части, что соответствует положениям части 2 статьи 215 КАС РФ.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Волгоградского областного суда от 11 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации Волгоградской области, Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.